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1、上海“钓鱼”执法，立法司法难辞其咎记者调查发现上海”钓鱼”执法并非是孤立的存在其所以在近几年愈演愈烈,与立司,行政司法三个层面皆有密切关联一一地方立法被异化曲解政府以行政命令取代法律,而作为最后防线的法院又为执法机关保驾护航上海”钓鱼执法,立法司法难辞其咎口柴会群10月26日,上海就沸沸扬扬的”钓I量-鱼”事件召开第二次新闻发布会.浦东新区区长姜檬承认原南汇交通运输执法大队对孙中界的取证手段不正当,此前相关部门对该事件的调查简单草率,结论与事实不符,误导公众和舆论.发布会上披露的”联合调查组”的调查结果表明,在”断指”车主孙中界案中,确有”钩子”出现.同一天,事发地在闵行区的张军案也有了突破性
2、进展,相关部门同样承认取证不当,先前的行政处罚决定被撤销.该案通报中尽量回避了”钓鱼”问题,但公众已经毫不怀疑,那位以”胃疼”为由搭乘张军私车并拔其车钥匙的乘客,是一个不折不扣的”钩子”.l0月28日,上百名被”钓鱼”车主,汇聚在原南汇区执法火队,要求比照孙中界案与张军案还车,退回罚款,执法大队官员躲避了起来,至今未作回应.记者的调查表明,”钓鱼”执法已存在多年.之所以如此,并非只是因为交通执法大队的行政执法滥权,还和立司,司法对”钓鱼”行为的纵容与袒护,有着深切的关联.变异的执法出租车行业在中国属政府管制行业,车辆如果没有政府部门颁发的营运证而有经营行为,即视为非法营运.然而,如何认定存有”
3、经营行为”,却一直是出租汽车行业管理部门面临的棘手难题.因为能证明出租车司机”经营”行为的只有乘客.但是,多数情况是,普通乘客不愿作证.而执法部门要想打击黑车,必须取得黑车存在”经营行为”的证据.于是,”钩子”,便作为一个职业群体应运而生.对某些执法机构来说,这也成为了一项获利颇丰的”执法行为”.此前,本报曾报道闵行区交通行政执法大队20072008年度创建文明单位工作总结中称,两年时间里,该大队”查处非法营运车辆5000多辆”,”罚没款达到5000多万元”.而据沪上媒体报道,2006年到2008年,上海市每年查获的黑车均在2万辆以上.上海市处罚黑车的主要法律依据,是上海市出租汽车管理条例(以
4、下简称条例).该条例于1995年出台时规定,对于未经批准擅自从事出租汽车经营的,处两千元以上五千元以下罚款.然而,对于何为”擅自从事出租汽车经营”,法律界却一直争议不断.交通运输执法部门对其通常定义为,凡是没有营运证的车辆,司机只要被发现收一次钱,”非法经营”即成立.中国政法大学教授何兵对此观点强烈质疑,他认为,即偶发性民事交易行为,并非商业行为,依法不得处罚.比如公民偶尔到车站退票,当然不能视为倒票行为,不是”票贩子”.然而,尽管饱受争议,但按交通运输执法部门理解的”非法运营”执法模式却延续下来,且在实践中进一步变形.据媒体报道,在张军案中,闵行区建交委曾称,私家车若与乘客有谈价行为即可认定
5、为从事”非法运营”.而据中国青年报报道,上海一个叫江涛的车主,曾因”用肢体语言与乘客商定价中国网友制作的”防钓鱼”车贴钱”为由,被处以行政罚款2万元.而在黑车司机们看来,无论是谁,驾什么车,只要让”钩子”上了车,那就只能”认栽”.多名被钩司机向记者如此描述”被执法”过程:”钩子”拔掉钥匙后,执法人员会迅即过来,三下两下将其制服,同时收走手机.之后被带到一辆执法车上要求签字认罚,由于与外界失去联系,处在恐惧中的车主通常都会签字.对不愿签字认罚者,执法人员在单子上写上”现场情绪激动,拒绝签名”,同样可以作为呈堂证供.随着打击黑车力度的加大,上海市1995年出台的条例渐渐被交通运输执法部门认为捆住了
6、手脚,2001年,新修订的条例中,将非法运营的处罚上限从5000元提到5万元,是修订前的十倍.然而不知何故,尽管罚款数额提高,打击力度加大,黑车数量却有逐年增多之势.在上海市人大2001年修订条例时,上海仅有黑车4400余辆,然而到2006年,根据人民网一篇报道中的数字,黑车数量达到1.5万辆.新华月报?天下2009年12月号43Ci爨>【社会】“60号令”后的”倒钩”潮在上海黑车整治史上,2006出台的市政府”60号令”具有划时代的意义.该文件的全称为上海市查处车辆非法客运规定,被认为是上海首部打击黑车的法规.规定首次提出,现场录音,录像可以作为认定”非法运营”的证据.此后,”钩子们”
7、开始配带录音笔“作业”.据上海媒体报道,上海城市交通行政执法总队所属15个执法大队和10个区县交通执法大队,均装备了录音笔,微型录像机等设备.不言而喻,这些设备主要是提供给”钩子”使用.“60号令”受到执法部门的欢迎,上海市城市交通行政执法总队总队长张立伟在接受媒体采访时称,作为专门针对整治非法营运的规章,上海市查处车辆非法客运规定在取证,执法,处罚方面有了明显突破,对正在开展的查处非法营运行动提供了强有力的法规支撑,为解决困扰检查中存在的取证难,执法难,处罚难提供了法律援助.“60号令”出台之后,执法效果立竿见影,当年,上海全市查处的黑车达2.5万辆,是上年的三倍还多.同样是这一年,据沪上媒
8、体报道,上海发生了多起黑车司机纠集同伙抢夺车辆,围攻,殴打执法人员的”暴力抗法”事件.去年3月7日奉贤区一名”钩子”陈素军在”取证”时被黑车司机杀死.“60号令”中,同样没有明确何为“非法营运”,而在实践当中,执法机关对其认定越来越宽泛.今年7月1日,某外资企业专职司机薛春华驾驶的属单位的价值45万元的奥迪,在被两名陌生乘客”扬招”后,也被执法队认定为”黑车”.这样的情况在某些执业人员看来并不奇怪,一位执法人员曾对央视记者称,他们查获的”黑车”当中,甚至不乏宝马,奔驰.上海浦众农产品交易中心的猪肉铺老板吴大鹏的车后排根本没有座位,但因为有乘客作证,同样被认定为黑车.帮”倒钩”者打官司的“指导意
9、见”在报上看到孙中界事件的报道之后,南江区杂货店老板侯树中一连四天来到南汇交通运输执法大队门口,举着一个牌子,希望撞见前来采访的记者.牌子上写的是:我被倒钩,冤,冤,冤;讨还公道,难,难,难.在此之前,侯树中将执法大队告上了法庭,但两审均遭败诉.在张军案,孙中界案相继被披露之后,媒体报道了多起诉诸法庭的”倒钩案”,其中有江涛案,陈瑞勤案,周洋案等.同样没有胜绩.目前,上海疑因”倒钩”引发的行政诉讼案已有数百起,但原告无一例胜诉.有些事主向政府申请了行政复议,结果大都维持了执法机关的处罚决定.所有官司的一个共性是,作为执法机构证人的”乘客”们从未出庭,而执法部门作为证据提交的”询问笔录”中,也均
10、未显出他们的身份证号,工作单位,通信地址等确切信息.但是,他们的证言仍被法院采信.而侯树中感到困惑的是,他联系到了3名为其出庭作证的证人,证明执法队现场执法时未作笔录,强迫其承认非法营运,并写了3份检讨书.但法院审理时,以”作证与案件没有关联性”为由没有采信.事主们败诉的原因之一,被归咎于上海市高院出台的一个上海市高级人民法院审理意见.该意见全称为上海市高级人民法院行政庭关于审理出租汽车管理行政案件的若干意见,意见的”编者按”中提到:当前出租汽车管理行政争议日趋增多,易成为社会热点,对此类案件合法性审查要件和方法的把握也有一些争议,为规范审理,我院与市交通执法局等有关部门并邀请有关专家学者,就
11、相关问题进行了研讨.该意见被媒体披露之后,上海高院即被法律界人士指责为与交通执法局联合起来对付百姓.记者在这份意见上发现中有这样几段文字:”对被诉行政处罚决定确认非法营运行为事实的审查认定时,只要行政机关证明行为人驾驶车辆招揽乘客,且已与乘客谈妥车费,乘客也实际乘坐在车上,因被查获未及时收取车费,被告人据此认定行为人已实施了非法从事出租车营运违法行为,并作出处罚的,可认定被诉行政处罚行为事实清楚.”这段拗口的文字,其实正是闵行区建交委称”私家车若与乘客有谈价行为即可认定为从事非法运营”的主要理由.据知情者介绍,达份意见出台的直接动因,恰恰是”钩子”陈素军之死.去年4月,”钩子”陈素军被黑车司机
12、捅死后一个月,上海市高院就非法营运问题召开研讨会,邀请法学专家研讨由交通执法局提交的一份关于非法经营相关法律问题的调研报告.一位与会者称,研讨会的目的看来是交运部门为了加强执法力度,想就执法中出现的一些争议问题寻找法律依据.”他们说乘客(“钩子”)拔钥匙是为了保护自己,我觉得很奇怪.”显然,陈的死亡不仅没有成为”钓鱼”执法的教训,反成为执法机构”加大执法力度”的理由.尽管交通执法局的调研报告遭到与会专家的一致质疑,但似乎并没有影响意见的出台.”今天发生的这些事,当时我们就料到会发生.”上述与会者对记者说.上海某媒体记者对陈素军案和孙中界案均有报道,不久前,上海纪检监察部门人员找到他了解情况,他跟对方说,如果去年陈素军案能真正引起重视,很可能就没有了今天的张军案,孙中界案.事实上,近3年来,他们接到不下100个投诉”钓鱼”的热线电话,但在孙中界前,均因不够典型而放弃报道.艺盈(10月29FI南方周末,作者为该报记者)44新华月报?天下2009年12月号
