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1、2023年暂住证问题分析 终稿 1.暂住证的发展史： 作为与户籍制度相配套的流动人口暂住登记制度, 最早出台于 1958 年, 当时的政策背景是建国后, 国家政策向工业倾斜, 工业化导致的城市居民收入的迅速增长引起了农民进城的热潮。决策层担心城市在食品供应、交通、住房、服务、安全等方面难以承受过大的压力。在1958年全国人大常委会颁布中华人民共和国户口登记条例中，暂住证制度初见端倪。 1985 年 7 月, 公安部制定了关于城镇暂住人口管理的暂行规定。此后, 各部门、各级地方政府都逐步强化了该暂行规定, 以便有效地管理流动人口。 1995 年 6 月 2 日, 公安部颁布了暂住证申领办法, 该
2、办法规定, 暂住证是公民离开常住人口所在地的市区或者乡镇,在其他地区暂住的证明。同时规定, 申请劳务许可证、工商营业执照时应当出示居民身份证或暂住证。将暂住证的申领与公民的劳动权、经营权相挂钩, 以此为根据, 全国绝大多数省市自治区都制定出台了相关规定, 流动人口不仅要申领暂住证,而且要遵守与暂住证相关的涉及生活居住、劳动就业、计划生育等方面的义务。 经过这三部曲，暂住证制度最终成为现在的形式。 2.颁发暂住证行为的性质： 公安机关办理暂住证的行为是行政确认而非行政许可，但是在实践中却有了行政许可的效力。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定
3、、认可、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为。暂住证是对暂住人口的基本情况进行的客观登记。但是实践中却更像行政许可。因为它已经不仅仅是确认暂住人口在暂住地身份的单纯的登记确认，在这种登记之上，是有着与之配套的利益划分机制的。例如某些地方规定未取得暂住证的，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供生产经营场所；劳动行政机关不予核发外来人员就业证；工商行政管理机关不予办理营业执照。也就是说，取得了暂住证也就意味着取得了该地区的特定的权利，被赋予了特定的义务，与外来其他人口已经被区分开来。所以在这种意义上来说，暂住证制度早就已经不是单纯的行政确认。它已经有了前置许可的作用（前置许可：即只有首先通过
4、了这一制度的限制，才拥有被许可的条件，是被许可的必经之路），称其为行政许可并无不可。但是根据现行最新的行政许可法，暂住证并不是属于可以设定行政许可的事项。行政许可法规定有：法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。而事实上，暂住证制度是由公安部通过部门规章来设定的，并不是国务院的决定。所以这一点仍是与法律相冲突的。 3.暂住证制度的利弊分析： 利：一方面通过办理暂住证能收集到大量有用的人口信息,从而为维护公众安全和为政府决策提供客观依据,便于加强人口管理。通过办理暂住证掌握暂住人口信息，为各级政府宏观调控、制定政策、配置资
5、源提供重要依据。城市基础设施建设、交通、就业、物资供应、市场分析等都需要利用详尽的人口数据。 弊：暂住证制度在社会上有不公平划分等方面的社会影响。暂住证制度侵害了公民的劳动权利和经营者的经营自主权利。身份歧视。违背国际公约。搭载收费。 4.对暂住证的态度： 我个人认为如果要完全废除暂住证制度，就现在的情况而言是不太现实的。 各地执行暂住证制度的主要法律依据是1958年全国人大常委会颁布的中华人民共和国户口登记条例、1985年公安部制定的关于城镇暂住人口管理的暂行规定、1995年公安部发布的暂住证申领办法。某地若要废除暂住证制度，首先需要面对的问题就是：如何否定这些法规的法律效力。另外，一般情况
6、下，各地均有自己制定的地方性法规以保证暂住证制度的实施，废除暂住证制度无疑就是对这些地方性法规的内容进行更改或废止。在它们都没有失效的情况下，这样的更改或废止行为的合法性是有问题的。 虽然与改革开放初期相比，我国的我国的基础设施有了今非昔比的全面改观, 但是人口的大量流入任然会对当地的财政和基础设施造成巨大的挑战，尤其是北上广地区将会更加严重，这也是不符合实际的。 暂住证制度之所以应当予以保留,一方面是因为通过办理暂住证能收集到大量有用的人口信息,从而为维护公众安全和为政府决策提供客观依据,另一方面是因为在我国的户籍制度改革没有大的突破之前,我们还没有比暂住证制度更好的措施来加强流动人口管理。
7、这是我国转型期社会管理的必然要求。目前,全国部分省市即使宣布取消办理暂住证,但也仍然保留了暂住人口登记制度,也就是说,这些地方只是宣布取消暂住证这一证件本身,目的在于避免因办理暂住证而出现种种违规行为,常规的办理暂住证的本意并没有改变。 因此，暂住证制度不应当纯粹的保留或是废除，而是有条件的予以改革。于是我国就掀起了一场由暂住证该居住证的热潮。 首先，针对前文所述的法律冲突问题，需要全国人大及其常委会或者国务院积极修改或者制定相关立法，使得法律效力位阶得以统一。 其次，就前文所述的与行政许可法冲突问题，笔者认为，从理论上讲这并不是一个复杂的问题，只要使得暂住证制度重新回归为纯粹的行政确认，一切
8、就迎刃而解了。具体来说，就是解决上文所提出的暂住证制度的前置许可性质，摘掉暂住证制度附加上的许可色彩。最后，暂住证制度在现实中出现的种种问题集中来说主要是办证过程中行政机关收取的高额搭车费用，以及蛮横的暂住证检查制度。对此，取消办理暂住证过程中的办证费用和搭车收费，实行暂住人口的免费登记制度是一个较好的选择。此外，可以根据实际情况，给予登记办证的人以一定的社会福利，以鼓励更多的暂住人口积极主动地到职能部门登记办证，提高暂住人口的登记办证率，提高行政管理效率，降低管理成本。从而可以解决其现实社会问题。此外，对暂住证的查验进行更严格的规制，做出必要限制，从制度层面上减少野蛮查证现象，促使公众从心理
9、上主动接受暂住证的查验。 5.由暂住证到居住证的转换： 居住证在我国实施的前期形式主要是以引进人才为目的的“人才工作证”，强调申请者具有高学历并具备所在城市急需的专业能力及技术。为吸引人才，人才居住证或工作居住证福利待遇较高，一般来说和本市居民的福利待遇相当，但想要转为常住户口仍比较困难。 6.居住证的进步性： 首先，在身份上具有了平等的城市归属感。暂住证和居住证虽然仅一字之差，但从心理上对常年居住在此的外来人员提供了一种自我认可的形式，使他们的身份发生了巨大变化。居住证持有者将享受诸多市民待遇，办理以自愿为主; 而暂住证没有优惠待遇，在一定程度上存在人格歧视，办证属于强制性。在追求民主和平等
10、的社会环境中，居住证制度是人口管理从强硬向柔性的一种转变。实行居住证制度是打破城乡二元体制，给进入城市的农村人口以及从一地迁徙到另一地的异地户口持有者一个公平、合法地成为本市公民的机会。 其次，在权利上享有更多的市民待遇。与之前的暂住证相比，各地的居住证制度都增加了保障流动人口权益和待遇的内容，流动人口获得了较多的市民待遇，例如: 大连在计划生育、子女就学、劳动就业、申领驾照等 10 多个方面享有相关权益; 上海在教育、计生、卫生防疫、社会保险、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定、参加评选等方面享有相应待遇。这些市民待遇正是实施居住证制度重点解决的问题，也是改革的焦点。但是在获得这些权利
11、的同时，外来人员却可能面临新的户籍歧视，当前各地纷纷出台的商品房限购政策，就是以户籍为界限，虽然是高房价下的无奈选择，但户籍再次成为了外来人员特别是急需买房人员面前的一道屏障。 在责任的履行上没有更多的要求。责任和权利往往是对应的，在暂住证制度下，外来人员具有办证、纳税、交保险、配合管理等责任，但享有的市民权利很少，在教育、就业、医疗、社保等方面有户籍差异，权责不对称。居住证的实施，赋予了外来人员与责任对应的更多市民权利，应尽的责任和义务并没有更多要求，使得权利和责任的对称向前迈进了一大步。 7.居住证的局限性： 实施居住证制度是有成本的。第一，外来人口居住证制度一旦实行，需要相关制度的配套改
12、革，如教育、医疗、就业等，而且，要不断地完善，以满足外来流动人口能够获得其所预期和希望的待遇，这些都需要坚实的经济基础。而政府的财政资源是有限的，因此，在居住证制度的城市试点中，存在着难以自拔的政策悖论：一方面，实现经济与社会协调发展，需要对二元结构进行改革，打破城乡差别；而另一方面，一旦户籍制度有所松动，户口“含金量”越高的地区，越有可能面临外来人口的蜂拥而入，当地政府不得不面临本地居民可能大量失业以及公共财政入不敷出的顾虑。这也是一些地方政府对实行居住证制度积极性不高的原因。第二，高昂的居住证实施成本，除了由政府的财力来负担外，还有一部分可能会转嫁给用人单位。例如，用人单位在录用持有居住证
13、的外来从业人员的时候，要为其交纳社会保险金等费用，无疑增加了用人单位的用工成本，可能会出现用人单位选择不录用持有居住证的外来流动人口的情况，造成外来务工人员的工作机会因此而减少，外来流动人员也很可能放弃居住证的办理。事实上，居住证制度的这些实施成本在其实践的初期表现得特别明显，但随着居住证制度运行步入正轨之后，则会形成一种良性的运转，流动人口会以加倍的努力工作来回报“市民待遇”带来的经济和感情上的满足，这不仅能产生巨大的经济效益，而且，还会产生良好的社会效益。对于那些不给外来从业人员交纳社会保险金的用人单位，也可以通过罚款或其他处罚制度进行约束，保障外来从业人员的应有权益。 与此同时，居住证制
14、度各地自行制定实施，缺失全国范围的制度安排，在各地之间形成了人为流动障碍，不利于人才要素全国范围的合理流动和配置，不利于居住证制度的长期发展。居住证申领门槛的设置问题。 正是出于对高昂的居住证实施成本的考虑，实行居住证的城市一般都设置了申领居住证的条件，但在实践中，申领门槛的高低很难把握，成为居住证制度实施中的另一个难题。设置过低，导致大量人口蜂拥而入，带来了城市交通的拥挤、教育资源的急剧紧张以及社保和城市治安的巨大压力。设置过高，不符合申领条件的流动人口仍占大多数，那么，居住证政策又会失去了应有的目的和意义。 8.解决方案： 因地制宜，阶梯实施。 因此，在具体操作上，应把实施居住证制度作为最
15、终实现一元制户籍管理模式的过渡，经由居住证制度，逐步缩小户籍和非户籍人口的权益差距。在一定阶段保留户籍制度的“体制内”和“体制外”共存的“双轨制”特征，在维持现有户籍居民的规模及福利水平不变的前提下，增加和改善对居住证持有者的公共资源与福利的供给水平，这样可以有效避免户口突然无条件放开可能引发的财政供给和城市承载力问题。 设立时间门槛，有序跟进。现阶段户籍仍然是调控城市人口发展的有效手段，完全放开城市户籍既不现实，也不必要。虽然户籍制度改革可以使部分流动人口在社会保障等方面受益，但其本身并不能在短期内大面积解决流动人口的社会保障问题。退一步讲，即使在不存在户籍制度障碍的情况下，一部分( 或许大
16、部分) 流动人口也不会把流入地定居作为他们的最终目标。由于时间期限与个人对于城市发展所作的贡献密切相关，故而在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，应合理设置“时间门槛”，为流动人口获得市民待遇提供合理途径，构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的制度框架，实现户籍价值重构和流动人口的权利回归。设置时间节点的另一个重要作用是可以有效地完善外来人口居留登记制度，使得及时登记成为外来人口未来身份变化和福利权利的重要途径，从而鼓励外来人口积极主动参与登记。上海居住证实施的经验就已经验证了这一点。 将附着于城市户籍上的差异性福利剥离，将多数可以市场化运作的福利交由市场处理。人们所能享受的差异性福利是来源于个人的劳动与积累，而非来自城乡户籍的身份差异。还有一个途经就是消除公共服务的城乡差
