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1、浅谈当前税源监控面临的问题及其对策太原市地方税务局民营经济开发区分局管理一科樊展胜、王勇税源监控是税收征管的重点，税款流失是税收征管的热点和难 点。加强税源监控，防止税款流失，减少税收征管风险是当前税收工 作的重要课题。税收征管过程就是把潜在税源转化为现实税收收入的 过程，税源监控是税收征管的起点和基础。 随着社会主义市场经济体 制的完善和信息网络时代的发展，税源分布的领域越来越广，税源的 流动性和隐蔽性也越来越强，税源监控的难度相应就越来越大。 如何 选择有效的税源监控方式，减少和避免税款流失，成为优化税收征管 方式的现实问题。一、税源监控面临的问题作为税收征管基础的税源监控，其主要目的是通
2、过合法有效的方 式和渠道，及时、全面、准确地获取纳税人有关涉税信息，以促进税 收征管目标的实现。因而，税源监控手段的先进性、有效性至关重要。 从目前的税源监控情况看，其突出问题恰恰表现在监控手段的落后 上。（一）专业化分工会带来税源信息的零散。实行税收征管和机构改革之后，当前税务系统普遍建立了分类管 理、集中征收、税务稽查的专业化征管模式。这种模式使得税款征收 环节只掌握纳税人纳税申报、税款入库和企业财务基本状况；税务管 理环节通过审核评税和下户调查， 可了解掌握动态税源变化信息；税 务稽查环节只检查纳税人申报真实情况。 目前，由于税收征管软件多 少存在一点问题，加之各职能环节之间配合协作不够
3、到位， 无法做到 信息共享，无法及时、全面地掌握税源信息，从而带来税源监控的困 难。（二）常用的税源监控手段能力有限。目前税源监控的常用手段主要有税务登记、纳税申报、发票管理、 纳税评估、税务稽查等。税务登记目前仅停留在开业登记等形式上， 至于登记内容的真实性以及如何利用税务登记的信息资料实施税源 管理等方面的工作仍相当薄弱。纳税申报目前更多地侧重于按时申报 的管理，而对于申报质量的管理在深度和广度上离税源监控的要求还 相差较远。以票控税虽然在一定程度上对税源控制发挥了重要的作 用，但由于发票管理本身存在着严重的制度上和管理上的漏洞，它的作用仍具体表现在对欠税企业的控制上，大大降低了其应有的作
4、用。纳税评估是税源监控的重要手段， 但由于税源管理资源的有限性，对 于纳税人的评估难以做到及时和全面，而且纳税评估主要依据在于申 报资料，在当今大量“会计失真”的情况下， 这种评估在税源监控方面的作用可想而知。 税务稽查是税源监控的最后防线， 由于体制的影 响、执法措施不力等因素，其表现作用也就相对弱化。（三）分税制的财政体制，会带来税源监控困难。中央与地方财政是实行分税制财政体制。由于经济利益的驱动，使得一些地方在税收征管中做文章。 不是按属地管征的原则， 而是按财政体制的需要设立市税务机关直接征收管理局。 使得一个地方既有市局直接管辖的纳税户， 也有区级基层税务机关管辖的纳税户， 存在相互
5、交叉。这样， 一方面会形成管辖区域划分不清，容易出现争抢税源；另一方面，也会被纳税人钻空子，左瞒右骗，形成税收管征上的真空，造成税源监控不到位。（四）税收执法刚性不强，税收违法的风险成本低。当前由于观念与认识有偏差对税务稽查定位不明确， 与征管及其他相关职能部门职责界定不清，稽查力量相对薄弱而且检查手段落后、 案件执行乏力、 以补代罚及以罚代刑等问题造成稽查的打击力度不大， 以往年统计的结果来看查补的税收罚款和滞纳金仅占查补税款的20%,纳税人的违法风险极低往往产生恶劣的社会影响。（五）税源监控能力面临着世界经济的冲击和挑战。随着我们的经济在国际舞台上的提升,社会经济活动和纳税人对税收利益追逐
6、方式的改变， 税源监控面临着巨大的压力， 这主要表 现在：一是经济全球化后，大量跨国纳税人的出现，国际间经济业务 交往的加大，避税情况将日显突出；二是社会经济活动方式的多元化， 特别是电子商务的广泛应用，传统的税源监控方式已难以适用； 三是 纳税人对税收利益的追逐方式将发生较大的变化，利用避税或税收管 理的灰色地带来获取税收利益将成为重要的方式，这无疑使税源监控 面临更大的挑战。因此，如何解决税源监控已经成为当前征管改革面 临的重要问题之一。二、当前税源失控的表现形式基于上述原因，又加上税源的流动性和可变性日益增强， 税源失 控的问题也就不可避免。实际工作中税源失控的主要表现为： 一是制 度性
7、失控。如果制度性安排不公正，或者有严重缺陷，如假福利企业、 假校办工厂的泛滥，在很大程度上就源于制度上的缺陷。 二是管理性 失控。由于税务机关管理缺位而造成的税源失控， 漏征漏管户大量存 在就是管理性失控的突出表现。三是机制性失控。由于税收征、管、 查等环节职责不明确或者相互脱节， 以及国税、地税之间或税务机关 与其他部门之间缺乏配合、协调而引起的税源失控。四是信息性失控。 有很多纳税人上报的财务会计报表和纳税申报表所反映的税源状况 不真实，隐匿收入、少报收入，甚至造假账的现象常常发生，如果税 务机关按照纳税人提供的税源信息征税必然会造成税收流失。三、解决当前税源监控面临的问题，选择有效的税源
8、监控方式。为解决当前税源监控不力，并适应税收征管的需要，必须选择有 效的税源监控方式，认为必须实现下列五个结合和五个转移：（一）结合当前税制结构，从以帐面监控为主向帐内帐外监控相 结合转移。现有的税制结构仍然是以流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多，纳税程序繁杂，政策法规变化性强。在这种税制结构下； 税源监控既要重视源头监控，又要重视过程监控。由于存在日益严重的“会计失真”的情况， 若仍坚持以帐面监控 为主，势必使监控趋于片面化，其广度和深度也将受到限制。在“会 计失真”这一社会问题尚未获得有效解决之前， 税源监控应采用帐内 帐外监控相结合的方法，尤其是应通过获取有关的帐外信息来判断被
9、监控者帐面内容及其他有关的涉税行为的真实性， 也就是我们通常所 说的纳税评估与税务稽查相结合。以下二种方法是值得推广的：一是通过对纳税人的货币资金流量监控， 全面掌握纳税人的涉税 行为。大部分的涉税行为都是与经济活动有关的， 而这些经济活动又 往往与货币资金的收付有直接关系。因此，若能掌握纳税人的货币资 金运动情况，便能及时分析和判断出纳税人的经济活动及其涉税情 况。税务机关要全面监控纳税人的货币资金运动，必须加强与银行的 合作。通过对纳税人的银行存款、法人代表及其与之有利害关系的人 员的储蓄存款帐户上的资金（货币）形成、运用等情况的了解，以判 断出纳税人有关纳税行为的正确性。新税收征管法规定
10、纳税人必 须向税务机关如实上报银行存款的开户情况，银行在办理新开户时， 必须记录纳税人税务登记证号码，并把银行存款帐户记录在税务登记 证上，以及个人储蓄存款实行实名制等规定， 都为税务机关更全面掌 握纳税人的货币资金情况提供了重要的法律保障。二是通过对纳税人支出状况的监控，判断纳税人纳税情况的正常 性。纳税人的支出规模与其收入状况有着直接关系，在税源监控中， 完全可以利用这种内在关系来判断纳税人履行纳税义务的情况。例 如，把企业的支出总规模与其帐面反映的正常收入比较，能够反映该企业是否存在隐瞒收入，逃避税收的行为。对个人支出行为的监控， 同样能反映出该纳税人收入的合法性。 把纳税人的应税收入与
11、其支出 状况实施全面监控，能有效地防范税收流失。（二）结合传统的税收管理，完善重点税源户管理，逐步向建立大企业税收管理机构方向转移。传统的税收管理是按照职能来划分设置的，也就是征收、管理、 稽查相分离，对不同类型的纳税人的差别往往不予重视。依照税收成 本和管理收入的风险理论，这样不符合效益最大化原则。目前的重点税源户管理是按照年度应纳税额的大小来划分管理的， 这对于税务机 关及时掌握税源变化进行收入分析完成税收任务起到了一定的作用。但由于税收政策的变化和影响， 它还是不能全面反映企业的实际生产经营情况，往往产生税收征管漏洞，造成税源监控盲区。现代税收管理提出了大企业管理的理念， 也对于税务机关
12、的税源监控带来了新的方法。 我们税务部门应当逐步建立大企业管理机构， 按照企业注册资本与年度应纳税额相结合的办法来划分大企业标准并进行税收监控管理从而应对经济全球化信息化的发展。（三）与现代化的科技手段相结合，从过分追求以计算机网络为依托向人机管理相结合转移。要提高税源监控的科学性和有效性，必须充分运用现代化手段，特别是要积极推行电子申报方式、电话申报方式，积极与银行、工商行政管理等部门实行计算机联网 ,建立严密的发票管理及防伪系统,使税源监控的方式更加科学严密。虽然以计算机网络为依托构建征管监控体系， 将能大大提高对纳税人涉税信息的采集、分类、归集、分析和处理的效率，有助于对税源的监控，然而
13、， 税收征管是对人的特定行为的管理，人的行为的复杂性决定着征收管理不可能都由计算机来完成。 实践证明， 那种“坐厅管理”，缺乏对纳税人具体经济行为进行连续、系统、全面的观察分析，是难以全面获取纳税人的涉税信息和有效地开展税源监控的 在目前人们纳税意识还不算高，税务机关又全面取消专管员制度的情 况下，大力推行责任区管理员制度，在强化税源监控力度方面具有重 要意义。（四）与社会力量有机结合，从以专业监控为主向专业与社会监控相结合转移。有经济活动的地方就有税源存在，既有显性税源，也有隐性税源； 既有固定税源，也有流动税源。税务机关由于受人力、财力的制约， 不可能将所有的税源都纳入控制范围内。要强化税
14、源监控的力度，必 须走专业监控与社会监控相结合的道路。 当前，应着重拓展社会监控 的潜力，并使之与专业监控有机地结合起来，共同构筑税源监控网络， 全方位地获取有效的涉税信息。这就需要充分调动社会各阶层人员的 积极性，建立起覆盖面广的社会协税护税网络， 形成全方位协税护税 的格局。具体来说，在税源户管上要强化与工商行政管理、公安、街道居 委会的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在纳税申报和税款入库 上，要强化与金融机构等部门的协作； 在税收稽查上要强化与公检法 等部门的协作。建立协税护税网络，为真正形成一个有效的协税护税 机制，建议制定协税护税或者税收保障相关法规或制度， 依法明确有关部门和个人
15、协税护税的义务及法律责任， 对拒不履行或不当履行协 税护税义务的单位和个人依法追究责任。 同时，通过建立税收违法案 件举报有奖制度，充分调动广大人民群众的协税护税积极性， 以吸引 更多的人加入打击税收违法犯罪的行列。（五）与纳税人的素质状况相适应，从以监控管理为主向宣传教 育与监控管理相结合转移。目前完全靠纳税人自觉反映税源的真实性是很困难的。因此，税务机关必须把税源监控的着力点放在对纳税人的日常管理上。可采用对重点企业实行专门管理，对零星税源实行“分段”管理等方式， 随 时掌握和控制税源的变化情况。积极推行纳税信誉等级差别管理方 式，对依法自觉纳税的纳税人予以表彰和鼓励， 对纳税信誉很差的纳
16、 税人实行重点监控。同时，还要对纳税人实行纳税辅导制度和纳税督 查制度，及时发现和纠正纳税过程中存在的问题。税收是政府财政主要来源，又是政府调节收入分配的重要杠杆。 当前我们正处在关键时刻，加强税收征管是非常必要的。经历了十多年的征管改革，税收收入大幅度增长，征管硬环境全 面改善，依法治税的氛围初步构建，纳税意识逐渐提高，都在一定程 度上反映了征管改革的成效。应该说，改革的方向是正确的，改革的 目标定位是恰当的，改革带来的征管成效也是有目共睹的。但是，我们也应清醒地看到，当前我们税务机关税源监控手段落后， 税源监控 体系尚未完善，直接影响着税收收入的增长幅度和经济大环境的改善。因此认真研究税源监控面临的主要问题， 不断探索解决问题的对策，努力构建和完善税源监控体系，对深化
