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1、俄罗斯联邦土地管理制度的特点作者:贾雪池|发布时间:2006-10-20 14:19:46 |阅读数： 1162俄罗斯联邦土地管理制度的特点贾雪池摘要：简要概述了俄罗斯联邦土地管理体制和土地管理的主要内容，概括了俄罗斯土地 管理制度的先进之处，以此为中国完善土地管理制度提供可借鉴的经验。Russia land management system characteristicJia XuechiABSTRACT Briefly has outlined the Russia land management system and the land management main content,
2、Summarized the Russia land management system advanced place，May provide the experience take this as the Chinese consummation land management system which may profit from俄罗斯联邦的土地管理可分为国家管理、社会管理、自治地方管理和农场内部管理这四 种类型。其中国家管理是主要的管理形式。国家在土地资源的管理中发挥着重要的作用。 国家管理土地资源是国家管理职能的一部分内容。这是保证土地作为最基本的生产资料 得到合理利用的客观需要。俄
3、罗斯联邦的土地资源或它的一部分是国家管理的客体，为 了保证分类管理和调整土地法律关系，俄罗斯联邦土地法典将土地按用途分为七个 等级：农业用地、居民用地、专业用途用地、特别保护区和它的客体用地、森林资源用 地、水资源用地和储备土地。土地自治地方管理是俄罗斯联邦独立后出现的一种土地管理形式。它使俄罗斯联邦土地 管理形式改变了原有过分集中的模式。使土地管理与区域经济条件结合更为合理。新的 土地立法为土地使用人提供了更宽泛的从事自主经营活动的条件。在无国家干涉的前提 下，土地使用人在不违反法定义务的条件下，可自由规划生产内部的土地利用和保护活 动。由于社会组织依据其法定的职能参与解决政治、经济问题，其
4、中包括土地问题，因 此，社会组织在土地管理方面也越来越发挥着积极的作用。俄罗斯联邦土地管理体制俄罗斯联邦土地管理的改革，主要是从以前那种以“块块”为主的管理方式，过渡到以 “条条”为主的管理方式，即从按地区管理转变为按部门管理，从上至下形成管理体系。 现在俄罗斯联邦的土地资源管理体系是由国家土地政策委员会、州级土地政策委员会和 自治地方土地政策委员会等构成。联邦与地方土地管理实行垂直领导，联邦土地政策委 员会可以直接任命地方土地政策委员会主席，但须事先征得地方同意。在各级土地管理 部门里，一般设有土地规划、土地利用管理、地籍管理、政策法规、科学教育等部门， 负责管理有关土地的全部事务。俄罗斯联
5、邦的这种对于土地的垂直管理体制，有效地保 证了全国土地的统一管理和规划。如果土地规划方案一旦公布，所有部门都必须严格遵 守。当然，由于俄罗斯联邦的土地所有制是由联邦、联邦主体、和自治地方所有等几种 形式组成，所以除了联邦委员会的土地管理体系，各地方政府也还有自己的土地管理部 门，他们分别管理各辖区内相应级别的土地。在俄罗斯联邦利用和保护土地资源的国家管理是由代表机关和行政机关来实现的。国家 权力代表机关是俄罗斯联邦总统、联邦议会和俄罗斯联邦国家杜马，以及俄罗斯联邦主 体相应的机关。俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦主体相应的行政机关，以及自治地方机关 是土地管理的行政机关。它们属于被授权的土地管理机关
6、。俄罗斯联邦国家土地资源和土地规划委员会的前身是“俄罗斯联邦苏维埃联邦社会主 义共和国国家土地改革委员会”（简称土地改革委员会），成立于1991 年俄罗斯联邦 正式独立之前。土地改革委员会，作为当时俄罗斯联邦在执行国家土地政策，实施土地 改革方面的国家管理机关和对土地的利用及保护实施国家管理和监督的国家机关，它在 土地利用和保护的国家管理方面的基本任务是：为合理利用土地、保持和恢复土壤肥力 以及改善自然环境创造社会经济条件和组织管理条件；对利用和保护土地实施国家监 督；进行土地监测和土地规划；编制国家地籍簿（国家土地登记册）等。1993 年 2月 2 日，俄罗斯联邦政府撤销了土地改革委员会，设
7、立了“俄罗斯联邦土地资 源和土地规划委员会”，并对其在土地利用和保护的国家管理方面的基本职能作了新的 规定。同年9月22 日，“俄罗斯联邦土地资源和土地规划委员会”被俄罗斯联邦政府 确定为“被专门授权的国家自然环境保护机关”。1996年8月 14日，根据俄罗斯联邦 总统关于联邦执行权力机关组织结构的命令，“俄罗斯联邦土地资源和土地规划委 员会”更名为“俄罗斯联邦国家土地资源和土地规划委员会”，职能末作变动。 俄罗斯联邦国家土地资源和土地规划委员会作为被专门授权的国家环境保护管理机关 的基本职责是：贯彻执行俄罗斯联邦关于合理利用和保护土地、保持和恢复土壤肥力以及改善自 然环境方面的国家政策；编制
8、国家土地登记册（又称“国家地籍簿”或“国家土地清册”）和对土地进行 监测；制定合理利用和保护土地、恢复土壤肥力、改善自然环境的国家纲要及合理利用 和保护土地的经济刺激措施；参加制定和按法定等程序提出关于防治土地污染和土壤质量恶化方面的建议； 对土地利用规划、计划、方案实施国家土地规划鉴定；对企业、组织、机关遵守土地立法和土地利用制度的情况以及建设用地的情况实 施国家监督。俄罗斯联邦土地管理的主要内容1土地规划土地规划是管理土地资源的一项职能。依据俄罗斯联邦土地法典第68 条的规定， 土地规划包括以下措施：研究土地现状；规划和组织合理利用和保护土地；建立新的和 调整已存在的土地规划客体；现场确立
9、土地边界（区域土地规划）；为进行农业生产的 公民和法人组织合理利用土地；建立可以被北部少数民族、西伯利亚和俄罗斯远东地区 土著少数民族利用的土地。俄罗斯联邦土地规划有两种基本形式：跨生产单位之间的土地规划和生产单位内部的土 地规划。生产单位之间的土地规划是多个土地所有者、土地使用人、土地占有人和土地 承租人综合利用归他们所有的土地的土地规划措施。也就是说，在实施这一措施时，会 涉及到两个或更多的利用土地的主体的权利和利益。生产单位内部的土地规划是在一定 的可利用土地范围内进行的。土地规划的实施依据联邦法律、联邦主体的法律和其他规范性法律文件的规定进行。被 授权的国家行政机关、自治地方机关依法进
10、行土地规划。如果联邦法律无其他规定，法 人或私营企业主也可以从事不需要专业许可证的任何种类的土地规划工作。在实施土地 规划时，应保证充分考虑其权利被触及的权利人的法定利益。土地规划员在开始实施工 作前，应提前七个工作日通知该权利人。为国家或自治地方需要征用土地时，土地所有 人、土地占有人、土地使用人和承租人有义务保证土地规划员进入其土地实施土地规划。 土地规划的资料具有公开性，除记录国家机密的资料和涉及到土地所有人、土地占有人、 土地使用人和承租人个人生活的资料外，其他资料均应公开。按土地规划实施结果编制 的文件在建立国家地籍簿和实施国家土地监测时可使用。2 建立国家地籍 随着国家的产生和征税
11、制度的发展，作为收益来源的土地便成为征税的重要客体，从而 出现了地籍簿。在俄罗斯，自古以来对土地资料有着传统的编造方法，不同时代土地按 不同的制度登记和评价。1954 年实行了全苏统一的统计制度，建立了土地数量统计和质 量评价制度。建立国家地籍簿的目的是：组织有效的土地利用和土地保护；安排农业生 产并使之专业化；改良土壤和使农业化学化；实现其他与土地使用有关的经济措施。 国家地籍簿为合理利用和保护土地提供依据，它是管理土地资源最重要的信息保障工 具。俄罗斯联邦土地法典、联邦关于国家地籍簿法（2000年 7月11日实施）、 俄罗斯联邦政府2000 年 12 月 2 日发布的第918 号关于提供国
12、家地籍簿信息的法定规 则等法律文件是建立国家地籍簿的法律基础。在俄罗斯联邦国家地籍簿按统一制度进 行。土地和与土地紧密联系的不动产的客体是国家地籍簿登记的客体。俄罗斯联邦国家 地籍簿由俄罗斯联邦国家土地资源和土地规划委员会所属的土地规划部门汇编。特殊客 体专用的土地的地籍簿由专门部门进行。国家地籍簿的内容包括土地使用的登记、土地 数量和质量的统计、土壤品质鉴定和土地经济评价。土地使用登记是确立具体地段使用 权的法律文件。重新确定的土地使用的登记，须有相应机关关于为某种目的提供地段的 决定以及实施土地规划方案的文件和划定地界的文件为依据。在办理国家登记之后，向 土地使用者发给土地使用权证书。土地
13、使用应在区（市）地籍册中登记。根据国家土地 使用登记资料和其他资料再进行土地数量和土地质量的国家资料统计以及按地段及土 地使用者分配的土地进行统计。土壤品质鉴定和土地经济评价是根据土壤的自然性能、 土地的地境和生产的集约程度来确定农业用地的生产能力。借助于土壤品质鉴定表，便 可以按土地的天然肥力的基本要素确定土壤对农作物耕作的相对适应性。根据土壤学和 地植物学的调查资料和其他资料，将土壤分成一定类别的地位级，从而能够确定各类土 壤对不同农作物的适应程度，确定各种改良土壤的必要措施和进行作物收获的预测等。 土地的经济评价的目的是采用绝对值和相对值来确定按品质鉴定表划分的各种农业生 产型土壤的经济
14、效益。土壤品质鉴定和对土地的经济评价均按俄罗斯联邦土地评价法 进行。3 国家土地监测和国家土地监督 国家土地监测是监督土地现状的一种制度。俄罗斯联邦境内的所有土地均是国家土地监 测的客体。视监测目的和被监测区域的不同，国家土地监测应分为联邦、区域、自治地 方三种形式。国家土地监测的实施应根据联邦的、区域的和自治地方的规划进行，实施 的具体办法由俄罗斯联邦政府规定。国家土地监测的任务：及时发现土地现状的变化，评价这些变化，对不良方法的后果提出警告（预报）， 并提出制定消灭该后果的建议；为建立国家地籍簿，对利用和保护土地实行国家监督，实现国家和自治地方土地 管理机关的其他职能，以及土地规划提供信息
15、保障；保障公民获得有关环境现状，包括土地现状的信息； 在市场经济条件下，国家合理利用和保护土地监督比以往具有更重要的意义。土地改革 的立法为土地所有人、土地使用人、土地占有人和土地承租人提供了更宽泛的在土地上 自主从事经济活动的权利。同时这些活动，不能损害环境和侵犯其他公民的权利和法定 利益。依照俄罗斯联邦法律，按俄罗斯联邦政府规定的程序实行国家土地监督。联邦土 地监督委员会和它的地方机关、俄罗斯联邦自然资源部的自然保护机关和它的地方机 关、俄罗斯联邦卫生部的卫生防疫机关、俄罗斯联邦国家建设委员会和它的地方机关是 被授权的实行国家土地监督的专门机关。上述机关依法对组织（不论该组织的法律形式 和
16、所有制形式）、该组织的领导人、负责人以及公民遵守土地法律、保护和利用土地规 则实行监督。可借鉴的俄罗斯联邦土地分类管理制度 土地的资源性、人类对土地需求的多样性等，决定了土地有不同的用途。按用途对土地 进行分类并分别制定管理制度是当今世界各国土地立法普遍作法。俄罗斯土地分类管理 制度要比中国的分类制度更为先进。主要表现为它分类合理、细致，而且在土地法律中 对每一类土地的利用和保护都做了详细的规定。俄罗斯联邦土地法典将土地分类为农业 用地；居民区的土地；工业用地、动力用地、交通用地、通信用地、无线电广播用地、 电视信息用地、国防安全用地，保证宇航活动用地和其他专门用途用地；特别保护区域 土地和被保护客体所占的土地；森林资源用地；水资源用地和储备土地。共七种类型， 涵盖了所有土地。在俄罗斯联邦土地法典中，分五章规定了上述土地的管理和保护制度， 其中详细地规定了每一类土地的定义、划分的范围和方法、如何生态化地利用和保
