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1、治理与善治读书报告一时代背景与着作介绍自从1989年世界银行首次使用治理危机一词并于1992年将起年度报告称为治理 与发展后，治理（governanee）和善治（good governanee）便成为国际社会科学中最时髦的 术语之一，成为多学科领域中的最新研究领域。它主要研究如何通过政府与民间的合作， 改善国家，特别是地方、地区、公司、机关、学术机构等的治理结构，提高效率，增强民 主。90年代后，治理和善治不仅是经济学的重要话语，也是政治学家、社会学家和管理学 家的重要话语。治理和统治有什么区别，善治与善政有什么不同，怎样评估一个国家的治 理状况？这些都成了国际社会科学界的热门话题。作者是俞可
2、平，着名的政治学者；中共 中央编译局副局长。其主要研究领域是当代中国政治、政治哲学、比较政治、全球化、治 理与善冶、公民社会、政府创新等。主要着作有：增量民主与善治、治理与善治、政治与政治学、权利政治与公益政治、全球化：西方化还是中国化等。二主要观点与结构分析本书根据治理的思想与改革的主线收录了国外14篇关于治理与善治的经典。它们分别从不同的学科、不同的国别表达了对治理与善治的不同观点。书末所附的若干案例，是有 关国家善治竞赛中的获奖项目，从中可以形象地看到不同国家的善治实践。本书的主要观点有：（一）治理与统治罗茨对统治提出的六种定义:（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减 公共
3、开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制 和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励体制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、 责任的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与 私人部门之间的合作和互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础 上的社会协调网络。与此同时，在1995年全球治理委员会在我们的全球伙伴关系中总结性的对治理给 出了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突
4、的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使 人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是 政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。他有着自己极其显着的特征，其中包括，治理 是一个过程，而不是一套规则或活动；治理过程的基础是协调，而不是控制；治理不仅涉 及公共部门也涉及私人部门；治理是持续的互动，而不是一种正式的制度。西方政治学家 和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既 看到了市场的失效，又看到了国家的失效。的确，治理可以弥补
5、国家和市场在调控和协调 过程中的某些不足，但治理也不是万能的。它也内在的存在许多局限，它不能代替国家而 享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。（二）善治的六大基本要素合法性。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没 有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范 围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治 的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所 以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间 的利
6、益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。透明性。它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政 府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以 及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知， 以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督，透明程度 愈高，善治的程度也愈高。？责任性。它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特 定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的 职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不
7、适当地履行他或它应当履行的职能和义 务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表 明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的 责任性。法治。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都 必须依法行事， 在法律面前人人平等。 法治的直接目标是规范公民的行为， 管理社会事务， 维持正常的社会生活秩序； 但其最终目标在于保护公民的自由、 平等及其他基本政治权利。 从这个意义说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。法治是 善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法
8、律之上的社会 程序，就没有善治。回应。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意 义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖 延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。 回应性越大，善治的程度也就越高。有效。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理 程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管 理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高。三 观点评价对善治的评价，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于 民的
9、过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看， 善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是 不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参 与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还 不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健 全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。反过来说， 90 年代以来善治的理论与实践 之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间社会的日益壮大。公民 社会是国家和市场之外的所有民间组织或民
10、间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非 政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益 团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为 第三部门 。四 对当代中国公共行政管理的实践价值与意义90 年代以来，治理、善治和治道变革研究，就是各社会科学的学者为了理解公共管理 领域正在发生的发展趋势，解决公共管理领域正在发生的新问题而发明的新词汇。根据一 些学者的说法，善治与治理，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。 治理 与善治是国内出版的第一本有关治理问题的译着，它的最大价值就是将治理的国际思考 首次介绍到中国来，为有兴趣研究治理问题的人提供了一本有益的参考书。尽管这本书所 选文章的作者不都是国际上治理研究的代表人物，但文章大都涉及治理的关键性问题，并 且多处引述了西方重要的治理学着作。 也为当代政府充分认识治理与统治， 进而进行善治， 力促政府与第三方部门的合作，事实也已证明，善治所带来的财富是巨大的。
