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1、引言古语曰：“民以食为天，食以安为先”。食物关系着每一个人的健康与生命，更关乎着整个人类的生存与发展，因而世界各国都很重视食品安全，同时食品召回也在各种产品召回中受到了更多的关注。世界上主要发达国家基本上都建立了比较完善的食品召回制度，而相比之下我国在这方面要明显显得落后。且看近年来我国发生的一系列食品安全事件：2008年8月三鹿奶粉中被惨入大量三聚氰胺而导致众多婴儿患泌尿系统结石症甚至死亡；2009年2月起，上海熊猫乳业公司开始使用召回的三聚氰胺超标的乳制品批量生产奶酱，4月案发。2011年这些类似事件仍在持续，染色馒头、牛肉膏、毒生姜、瘦肉精等等。我们不能再这样忍受下去，为了自己的健康，也
2、为了整个人类的持续发展，我们必须采取措施行动起来，打一场坚定的食品安全保卫战！目前我国的食品召回机制存在着严重的缺陷与不足，首先，法规体系不完善，技术体系缺支撑。我国目前与食品相关的规范性文件主要有食品安全法、产品质量法、消费者权益保护法和食品召回管理规定等，但是这些规范性文件中有一些对问题食品的防范和处理的规定过于笼统，缺少细则，可操作性差。其次，管理机构多元化，实施过程受到限制。由于没有系统而完整的关于缺陷食品召回的法律法规，目前我国还没有对缺陷食品召回进行国家层面管理的统一机构。最后，宣传教育不深入，应急措施不健全。从目前实施的几起食品召回情况看，大部分食品企业对于召回的认识不够，对于监
3、管部门提出进行主动召回的要求很难接受，有的甚至相尽办法不召回，并且在普通人心中“食品召回”仍然是一个陌生的词。同时没有健全的应急措施，在突然遇到食品安全问题时不能及时、迅速地进行食品召回来保障人们的饮食安全。 针对上述情况，本文以我国食品召回制度的现状为出发点，详细分析了其中存在的问题和缺陷，同时也介绍了西方主要发达国家在食品召回制度方面的特点并将我国情况与之做了系统的比较，在此基础上提出了一些建议和对策，以此来表达自己的看法。 一、我国食品召回制度的基本框架 （一）食品召回的概念 “食品召回”是指食品生产者按照法律规定的程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补
4、充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。这是2007年8月正式实施的食品召回管理规定对“食品召回”所下的官方定义。食品安全法对食品召回没有规定具体的概念，只是规定了“问题”食品召回制度，第五十三条规定，国家建立食品召回制度，食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关的生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，
5、并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。我们可以看到食品召回管理规定与食品安全法在食品召回定义的规定上还存在一定的冲突和不一致，这种冲突和不一致主要表现在食品召回的责任主体和不安全食品的范围上。食品召回管理规定中规定的责任主体是食品生产者，而食品安全法中规定的责任主体不仅仅是食品生产者，还包括食品经营者，可见后者的范围大于前者，另外关于不安全食品的范围冲突将在下文具体阐述。 （二）食品召回的条件 根据食品召回管理规定，对于不安全食品应当召回。该规定第三条明确了不安全食品的范围即有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品，包括：1、已经诱发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害甚至
6、死亡的食品；2、可能引发食品污染、食源性疾病或对人体健康造成危害的食品；3、含有对特定人群可能引发健康危害的成份而在食品标签和说明书上未予以标识，或标识不全、不明确的食品；4、有关法律、法规规定的其他不安全食品。食品安全法对于食品安全标准规定了有三个即食品安全国家标准、食品安全地方标准以及企业标准。对于不符合这三项食品安全标准的食品，生产者应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品。这与食品召回管理规定相比，食品安全法规定的不符合食品安全标准的食品范围比食品召回管理规定中的不安全食品范围要小。1也就是说，在当前我国食品安全标准体系还不健全的情况下，即使有些食品符合安全标准但也有可能是不安全的，因
7、此，关于食品召回的条件有待相关法律法规的继续完善。 （三）食品召回的类型 食品召回管理规定与食品安全法都明确规定了不安全食品的召回制度，包括企业主动召回和政府责令召回者两种类型。食品召回管理规定第十九条规定：确认食品属于应当召回的不安全食品的，食品生产者应当立即停止生产和销售不安全食品。食品安全法第五十三条也规定了食品生产者、食品经营者的主动召回责任，同时规定了食品生产经营者未依照第五十三条规定召回或停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止生产。食品召回的主体是食品生产者和经营者，企业在发现缺陷食品但尚未造成严重的危害后果的
8、情况下，应该积极主动地向监管部门报告，并制定切实有效的召回计划。一般情况下主动召回在保障消费者权益的同时也提高了企业的声誉，被公认为是一种双赢的制度。2但在实际实施之中，大部分食品企业都存在着这样一种落后的观念即召回食品意味着自己的产品出现了问题，这样一来不仅企业的名誉会受损而且还会造成企业生产成本的增加。因此在这种心态的作用下，企业一般都不会主动实施召回，如果企业不主动召回的话那么只有靠政府部门来采取强制召回了，这样也可以保证在缺陷食品出现问题时能够得到及时有效的解决，从而减少和降低缺陷食品对社会的危害。 （四）食品召回的监管机构和后续处理 食品安全法第四条明确规定了有关部门对食品安全实施分
9、段监管的体制：国务院设立食品安全委员会；国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责；国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，此外国务院农业行政部门负责对食用农产品进行监督管理。第五条规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。这也说明当前我国食品安全的多头监督管理体制导致监管交叉和盲区并存。第七条规定了食品行业协会的行业自律责任。关于食品召回后的处理，食品安全法第五十三条第三款规定了食品生产者应当对找回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部
10、门报告。这一规定明确了食品企业在缺陷食品召回后的处理方式，从法治上对食品生产企业形成了强有力的约束力，但该款规定过于简单笼统，缺乏具体的操作步骤，亟需完善。 二、我国食品召回制度的现状以及存在的问题 （一）食品召回法律法规体系不健全、不完善 虽然我国食品安全法首次以法律的形式规定了食品召回制度，但是与国外完善的食品召回制度相比较，仍然存在很多不足和缺陷。首先，食品召回制度的立法地位不够高，食品安全法没有对食品召回问题作出专门章节的规定，仅仅是规定在食品生产经营当中。其次，对于第五十三条中规定的“国家建立食品召回制度”只是作了原则性的规定，缺乏可操作性，例如主管部门、执行单位、违规责任等问题都有
11、待于进一步细致和明确。3再次，法律责任过轻。食品召回管理规定中对于违法行为最多只有三万元的罚款，单从经济角度来看，最多三万元的罚款根本就起不到惩罚的作用，与企业的信誉和财产相比，根本就微不足道。4最后，食品召回制度应该既有实体法规范又有程序性规范，但从目前我国关于食品召回的法律和规章来看，严重倾向于实体法规范，而关于程序方面的规定却少之又少，这样就造成了实体与程序的脱轨，使得实体性规范得不到有效的实施。 （二）食品召回管理机构多元化且职能交叉重叠 在食品召回的监督管理方面，我国采用的是二级监管模式，即国家质量监督检验检疫总局统一组织、协调整个召回工作，省级质检部门在国家质检总局的领导下，负责本
12、省内食品召回的监督管理，并由市一级的质检部门予以配合，负责收集、分析和处理有关食品召回的信息。食品安全法规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在食品生产经营者有义务主动召回而不召回的情况下有责令其召回的权力。表面上看多部门的管理似乎能够涵盖整个食品安全监管工作，但在实际操作中，多部门同时管理必然会导致部门之间职责划分不清，不仅效率低下而且可能会导致无人管理或争相管理的情形，一旦出现问题，各部门可能会基于不同的利益争夺监管权，导致职责不清，职能重叠。5此外，如遇比较棘手的事件，各部门会避开可能对本部门不利的因素，因这种互相推诿的行为而受损害的只能是广大的消费者。 （三）宣传教
13、育不深入且应急措施不完善 第一， 缺陷食品召回制度在我国是近几年才发展起来的一种新的食品安全监管制度，社会上对这个制度还不甚了解，大部分企业对于召回的认识很浅，对于监管部门提出的要求其主动召回很难接受，这就出现了有的企业宁愿接受罚款也不召回的情况，花钱消灾。一些专业人士甚至对食品召回持怀疑态度，原因是认为我国目前还缺乏食品召回制度实施的经济基础和社会环境，从这一点上也说明了我国对于食品安全的教育和宣传很不够。6第二，广大消费者的维权意识有待于进一步提高，对于食品召回的认识水平也有待于提高。有很多消费者法制观念淡薄，缺乏自我保护意识，在受到缺陷食品的侵害时不愿主动站起来保护自己，因此有必要加强这
14、方面的法律宣传。第三，法律、法规、规章对于食品召回的应急措施规定不健全。食品召回管理规定没有关于应急措施的规定，而食品安全法也仅仅是笼统地规定了食品安全事故的报告、处理制度，缺乏统一的实施主体和具体的实施步骤。 （四）缺陷食品检测技术水平低且危险评估标准多重化 食品安全法第五章规定了食品的检验，但是关于食品检验机构的资质、检验规则以及检验方法等都规定的特别抽象，在实际操作中很难把握，特别是第六十一条规定了“自行检验和委托检验”则更增加了缺陷食品出现的风险。各个企业的规模和经济实力不同，检验的水平自然也有高低之分，而食品面对的消费者却都是相同的，如此一来自然也就造成了同样的食品却有不同的质量。目
15、前我国从事食品检验的技术机构有几千家，分别隶属于卫生、质检、农业、粮食、商务、食药、环保七个部门，检测人员数达十几万人，但是这样一来，部门分割、机构重复、职能交叉自然也容易造成检测效率的低下。7此外关于危险评估标准，食品安全法对于食品安全标准规定了有三个即食品安全国家标准、食品安全地方标准以及企业标准。食品召回管理规定中规定了把安全食品的范围主要有四个，这个标准的范围要大于食品安全法中规定的范围，这也就出现了标准的不一致。但是美国等发达国家都确立了严密、科学的标准体系，政府每年都给予强大的财政支持。 （五）食品召回后续处理不到位且监管不力、处罚过轻 第一，缺陷食品召回后一般是退市之后由企业自行
16、处理，但是企业作为一个营利性主体，在利益的诱惑下有谁能保证其完全将这些缺陷食品销毁，而在召回后法律仅仅规定了将处理的情况报告给有关部门，这样一来，企业便有机可乘，只要政府部门不现场检查处理情况又有谁能保证企业交上的这份报告是真还是假？一旦监管部门疏于监督，则将会导致这些缺陷食品重返市场。第二，现实中我国食品生产企业大部分规模小、数量多而且分布极为广泛，监管部门人力物力有限，很难做到对每一个食品生产企业都能监管到位。此外，由于一部分执法人员的素质不高，在执法过程中徇私枉法的现象仍时常发生，这样也就难免会有“漏网之鱼”，进而在出现问题之后必然会出现监管不力甚至不监管。第三，食品安全法关于法律责任的诸项条款中，对
