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1、国土资源执法队伍作为国土资源政策法律法规的宣传贯彻者和执行落实者，位于保护国土资源、维护群众权益的第一线，处在打击国土资源违法犯罪、化解调处各类矛盾纠纷的最前沿，其队伍建设直接关系到国土资源部门“保护资源、保障发展、维护权益、服务大局”工作职责的有效履行，直接关系到改革发展稳定大局和经济社会的可持续发展。当前国土资源工作面临的新形势，特别是国土资源执法监察工作的现实情况，如何加强基层国土资源执法队伍建设事关国土资源事业发展。正确认识国土资源队伍的现状，理性分析存在的问题，对症下药成为各级国土部门加强队伍建设的当务之急。笔者以利川市为例，试图分析我市国土资源执法队伍建设的现状、成因和对策，权作引
2、玉之砖。 一、我县国土资源执法队伍建设存在的问题 尽管省以下国土资源体制改革后，基层国土资源执法监察队伍建设得空前重视和加强，但无须讳言，由于种种原因，基层国土资源执法监察队伍建设仍难尽人意，存在不少问题，与国土资源违法行为屡禁不止的严峻形势相比，执法队伍建设任重而道远。 （一）执法保障不力。从本质上讲，执法监察工作应该是摒弃各种后顾之忧，以事实为依据，以法律为准绳，依法办案，依法查处。但现实情况却是，由于执法保障不到位，执法队伍不超脱，使得执法不严肃，办案不严厉，一定程度上存在“唯钱执法”的倾向。一是领导保障不到位。一个地方国土资源违法行为不能及时发现、及时制止、及时查处，甚至是屡禁不止顶风
3、上，地方政府、国土资源部门、国土资源执法监察机构，谁该承担责任？该承担怎样的责任？这个责任追究落实得怎样？从目前的情况看，并不明确。即使是相对比较明确的国土资源违法行为部门一把手负责制，也因违法行为的愈演愈烈而没有得到有效执行。二是经费保障不到位。国土资源管理体制改革后系统执法监察队伍人员工资仍然是部门预算，自收自支的执法监察队伍作为执法监察主体力量与所承担的工作职责不相适应。执法监察主体力量是队伍，而执法监察队伍属事业编制，半数以上自收自支。我市国土执法大队人员15人，其中全额拨款的5人，差额拨款的2人，全额自收自支 8 人，日常办公经费、办案经费仍是与经济任务和罚没收入相挂钩。只要还存在经
4、济任务的导向，就必然还会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。三是设备保障难到位。随着形势的发展，完全依靠人、纸、笔等传统办案方法和手段已不能保证执法监察工作的顺畅进行。一些当事人不理睬办案人员的现场了解，不配合制作调查询问笔录，不提供相关协议合同材料；或者是胡搅蛮缠，天天拖延，时时撒谎，办案难以找到直接当事人。如果不配备车辆、电脑、摄像机、照相机等必要的办案设备，运用先进科技成果，提高办案的技术含量，办案效率必然难以提高，执法监察的应急能力和快速反应能力也难以产生质的飞跃。全市4600余平方公里的国土资源巡查，只有50人参与巡查，真正有巡查车辆的只有执法大队和直属分局，1
5、2个国土所既无巡查车辆，又无巡查经费,且担负全4602.67平方公里的土地,矿产资巡查任务,人均巡查面积近100平方公里,难以适应资源管理量大面广。 （二）办案素质不高。2006年执法大队成立以来，执法监察队伍人员的能力素质较以前有了很大的提高，对办案的基本程序、违法行为的准确定性不存在大的问题，但与违法行为的复杂性和案件当事人反调查能力增强的违法发展趋势相比，执法人员在执法宗旨和信心上、办案的具体细节上、违法当事人的心理把握上、调查取证的一次性成功率上、收集证据的完整性上，仍然存在亟待加强的地方。一是工作信心不强。从我国土地管理治理多年来看，我国的土地执法始终处于疲于奔命、扑火救火的角色，吃
6、力不讨好。特别是在历次清理清顿中，对于违法用地都是采取从宽处理的办法，多数情况是罚点款再补办合法的用地报批手续了事，拆除、没收等主罚不了了之，以致出现“守法不如违法、谁违法用地谁占便宜”的事实。国土资源执法连事都查处不到位，还谈什么“既查事，又查人”。如此“大事化小，小事化无”的办案惯性和潜规则已经直接挫伤了执法人员的工作积极性，导致一些执法工作人员工作信心不足，二是业务能力不精。一些工作人员满足对法律条款的一知半解，仍然是依靠（土地管理法和矿产资源法）“两法”打天下，既不注重国土资源管理和行政执法等政策法律法规的系列学习，又不注重对同一违法行为相关法律法规规定的融合理解，办案时对当事人的疑问
7、解释不清楚，说明不透彻，宣传不到位，有的业务知识不熟，工作能力不强，办起案来自然是四处受阻，到处碰壁。三是综合知识不全。国土资源执法监察工作涉及方方面面的知识，但一些工作人员既不能充分知晓刑法、土地管理法、矿产资源法等法律法规和党纪条规的规定，又不愿认真学习国土资源规划计划、用地报批供应、权属确认登记等业务知识，更谈不上全面涉猎社会学、心理学、逻辑学等知识。知识面不广，综合素质不高，执法水平和质量难以得到有效的提升。 （三）工作关系不顺。国土资源执法失之于宽，失之于软，失之于弱，很大一个原因就是没有有机的整合办案力量，有效的理顺办案关系，形成强大的执法合力。一是内部关系难协调。国土资源违法案件
8、的查处不仅需要具体办案人员深入细致的工作，而且在涉及违法占用土地的地块是否符合土地利用总体规划、地类性质、具体面积、地价、原来报批使用登记变更等情况时，需要系统内部的规划、耕保、用地、地籍、档案等科室和勘测、评估、交易等中介服务机构的配合，出具证明、报告和图件等材料，但由于科室本身就工作繁忙，执法监察队伍又没有安排的权限，再加上一些科室工作人员存在“趋势避害、少得罪人、怕麻烦、不愿承担责任”的心理，业务科室长期不轮岗不交流，工作上各自为阵，有时甚至把私人关系和感情掺杂到工作中来，使得在具体办案过程中难以协调单位内部的各种关系，获取一些主要证据时间长、阻力大。有的科室和基层所甚至是阻挠办案，在案
9、件查处过程中，擅自为违法者办理用地用矿手续。二是上下级间少联系,工作指导不力。缺少有效的工作指导和联系，没有全面建立起学习培训制度、工作情况定期汇报制度、执法工作形势分析通报制度、重大案件督办通报制度。三是部门之间欠沟通。虽然成了国土资源公安经侦联络室,对于有效定性,打击资源违法犯罪起到很大的作用.但由于缺乏一个有效的权责对等的联合办案机制，单靠国土部门去主动找纪检、监察、公安、司法等部门沟通求助，单靠部门间领导和工作人员的关系和感情来搞办案协作，而没有对“不协作、不配合、不处理”的追责制约措施，往往就会出现“移送成功、处理成空”的现象。（四）队伍形象不佳。国土资源违法案件难查处、难执结、难到
10、位，直接导致执法监察权威难树立，队伍形象难优化。一是执法办案不公。在实际工作中，一定程度上存在“欺软怕硬、掂轻怕重”的心理，有重土地轻矿产、重城镇轻乡村、重个人轻单位、重增量轻存量等倾向，执法办案时就会产生处罚倚轻倚重、行使自由裁量权不恰当的情况，给群众造成国土资源执法办案不公、“半夜吃桃子专练软的捏”的印象。二是坚持原则不强。在案件处罚中，时常会因为各方的说情干扰，顶不住压力，使处罚严重缩水，绝大多数国土资源违法案件最终是以罚款、补办手续了结，像拆除违法建筑物、没收违法所得、收回土地使用权等主罚基本上不了了之，这其间虽然有法律操作性的原因，但执法单位和人员原则性坚持不够也是一个重要因素。三是
11、工作作风不实。动态巡查不主动、不及时、不细致，办案时不注重文明执法，不注重宣传沟通，总是居高临下，盛气凌人，讲究“先声夺人”，靠打压、哄骗等带有江湖习气的手段去执法办案，作风粗暴飘浮。四是少数执法人员存在“吃、拿、卡、要”现象，个别执法人员同社会上一些炒卖地皮的不法人员串通一气，大势纵容违法，有的甚至充当保护伞，有些国土资源执法人员没有廉洁奉公的思想，私心杂念重，贪图享受，生活腐化，以工作之便“吃、拿、卡、要”，假公济私，饱中私囊，既损害国家、集体的利益，也破坏了国土资源执法队伍的形象。五是执法人员滥用自由裁量权，行不立案，不处罚，协商执法，为单位或个人谋福利好处，六是制度不健全，监督不到位，
12、会审制度流于形式，权力运行集中在少数几个人手里。七是在干部任用上重任用轻管理,监督管理失之于宽，失之于松，不少监督管理的办法流于形式，没有针对性地解决实际问题，对国土资源执法人员存在的缺点和错误，批评教育少，即使批评也是轻描淡写、隔靴搔痒。少数领导干部宁愿失原则，也不愿伤感情，怕得罪人，以致出现上级忽视监督，同级难以监督，下级不敢监督，群众无法监督，事前事中疏于监督等现象。 二、加强国土资源执法队伍建设的建议 基础不牢，地动山摇。只有加强基层国土资源执法监察队伍建设，提高队伍的凝聚力和战斗力，才能树立国土资源执法权威，创优国土资源执法环境，为国土资源事业发展提供有力保障。 （一）落实改革措施，
13、夯实严肃执法的根基。一要严格按照国务院关于国土资源管理体制改革文件的要求狠抓落实。全面完成县市一级国土资源执法监察队伍人事制度改革，配优班子，调优人员，强化职能，将执法人员工资和经费纳入地方财政预算。二要严格按照国土资源部关于加强执法监察队伍建设文件的要求狠抓落实。尽早出台加强执法监察专业队伍建设的具体规定，并按照要求配备车辆、摄像机、电脑等办案设备，兑现执法人员办案补贴，稳定执法队伍。三要多方努力，积极争取省以下国土资源执法监察队伍垂直管理，保持队伍的相对独立性，将执法监察大队全体人员纳入公务员管理范畴。 （二）强化学习培训，提高队伍执法的综合素质。一要创新学习形式。制定宣传学习培训规划、计
14、划、方案和制度，通过集中培训与个人自学相结合，专家讲解与集体讨论相结合，采取看、听、讲、谈、写等多种方式激发学习兴趣，营造学习氛围。特别是可以结合工作实际，采取案件分析研讨会的形式，二要拓宽学习内容。不仅要学习国土资源管理法律法规以及用地用矿报批供应登记发证、规划计划、勘测评估等业务知识，还要学习经济知识和社会学、心理学、交际学、逻辑学、口才学等知识，更新观念，开阔视野，提升境界，以适应新的执法形势和任务的需要。三要注重学习效果。既要严格执行学习制度，强化学习考核，更要注重在干中学，在学中干，学习时善于联系实际，工作时善于理性思考，全面提高实际工作能力，使正确的执法理念在实践中得以升华，让依法
15、行政、严格执法成为自觉行动。 （三）协调各方关系，增强执法的合力。一要加强内部联动。进一步健全违法案件立案、处罚、结案的集体会审制度和案件查处工作职责，明确执法办案的程序和单位内部各科室、各队所协作配合的具体责任。对经会审立案查处处罚的案件，处罚未执行到位的一律不结案，一律不完善相关手续，一律不发放用地用矿通知书和证书，防止以查处代补办，以罚款代执行，随意降低处罚标准。二要加强横向联动。明确界定国土资源违法、违纪、犯罪三类行为及对应移交的部门、标准、程序和处理时限，争取协调制定纪检、监察、司法部门工作人员办案不协作、不作为责任追究办法，防止出现“移送成功，处理成空”的现象。三要加强纵向联动。明
16、确界定省、地、县（市）三级对违法行为查处的权限、标准和要求，建立动态巡查情况定期上报、违法案件查处报备、结案报核制度，对大案要案公开联合挂牌督办，提高国土资源执法的威慑力。同时应借鉴国家土地督察制度，加强上级对下级执法监察工作的指导，定期开展培训学习，并在各县市抽调人员异地交流办案，分别代表市州局行使执法办案、检查督查的职责，提高办案的抗干扰能力。（四）强化监督，及时纠正和严肃处理国土资源执法人员的违纪违法行为。权力失去监督，必然导致腐败。要确保依法行政，必须强化内部制约和外部监督机制，加强对国土资源执法人员的监督。一是要加强国土资源违法案件的查处监督。二是要推行查案全程监督制度，对国土资源违法案件，从立案到结案各个环节进行跟踪监督，及时发现和纠正案件处理过程中存在的问题。三是要推行办案跟踪卡制度，由当事人在结案后，对国土资源执法人员的执法行为进行评判，填卡交本系统的纪检部门处理。四是要实行错案责任追究制度，严肃追究办错案的责任人员。五是要建立国土资源执法人员违法违纪
