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1、论农村耕地违法使用的法律思考目 录摘要11 研究课题的背景12 违法使用农村耕地的立法现状13 农村耕地违法使用的现状及表现形式23.1 农村耕地违法使用的现状23.2 农村耕地违法使用的表现形式24 遏制农村耕地违法使用的措施44.1 建立完善的监管法律制度44.2 重视农村集体耕地所有权虚位问题54.3 进行耕地合理使用的法制宣传64.4 建立耕地管理信息的动态跟踪制度64.5 禁止以租代征的违法行为64.6 实行重奖重罚的制度64.7 处理好消费者权益与法律价值之间的矛盾74.8 建立、健全保护耕地的民事法律制度75 结语7致谢8参考文献：8英文摘要、关键词9摘要 本文在分析了我国违法使
2、用农村耕地的立法现状及我国农村耕地违法使用现状的基础上，总结了农村耕地违法使用的几种表现形式，如违法违规用地、滥占耕地、非法批地、闲置耕地、非法交易、以租代征、骗取、违法征用农村耕地等。并就遏制农村耕地违法使用问题提出了自己有关法律方面的建议，如建立完善的监管法律制度、重视农村集体耕地所有权虚伪问题、进行耕地合理使用的法制宣传、建立耕地管理信息的动态跟踪制度、禁止以租代征的违法行为、实行重奖重罚制度、处理好消费者权益与法律价值之间的矛盾、建立健全保护耕地的民事法律制度等，以进一步提醒人们，为了我国社会、经济的可持续发展，应当永远重视农村耕地的合理利用和保护。关键词 耕地承包；耕地使用权；耕地管
3、理；耕地利用；1 研究课题的背景众所周知，我国是一个人口大国，人均耕地已不足世界的一半，保证一定数量的耕地用于粮食生产，有利于维护我国的粮食安全。但资料表明，我国耕地面积正在不断减少。1999年，减少84.2万公顷；12000年减少127.5万公顷；22001年减少60多万公顷；32002年减少168.62万公顷 。4七年时间我国耕地减少了1亿多亩 。5另据统计，从1997-2002年的六年里，全国建设占用耕地109. 72万公顷，6即1645. 8万亩。违法占用耕地现象大量出现是目前在追求经济发展过程中存在的一个不容忽视的问题。耕地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，农民承包土地的各项
4、权利是农民的根本利益所在。解决好当前的农村耕地使用问题，直接关系到广大农民的切身利益，事关农村改革发展稳定的大局，是当前衡量在农村是否认真贯彻落实科学发展观和实践“三个代表”重要思想的重要标志。耕地是最基本的生产要素，是国民财富之源。耕地问题是各个社会发展阶段变革的焦点之一。因此保护耕地，遏制农村耕地的违法使用对稳定人民生活、促进国家经济发展有着不容忽视的作用。2 违法使用农村耕地的立法现状我国已经建立以宪法为依据，以土地管理法、刑法为基础，以基本农田保护条例、土地复垦规定、城市房地产管理法及相关部门规章、地方性法律、法规、司法解释为配套的多层次防范和处理非法使用耕地建设的法律、法规体系。目前
5、涉及处理违法使用耕地建设的民事法律规范和条款有：中华人民共和国土地管理法第七十八条“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”；2003年3月1日实施的中华人民共和国农村土地承包法第五十四条“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：(二)违反本法规定收回、调整承包地；(八)其他侵害土地承包经营权的行为”、第六十条“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失”。 闲置耕地也是违法使用耕地
6、的一种形式，法律授予了耕地原权利人使用闲置耕地的权利。土地管理法第三十七条规定：已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。同时法律又规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。耕地原权利人无法通过诉讼主张使用闲置耕地的权利。如政府不主动查处闲置耕地，用地单位
7、不承诺放弃耕种，耕地将永远闲置下去。耕地原权利人使用闲置耕地的权利永远无法实现。但是特别重要的一点是：中华人民共和国刑法设立了非法转让、倒卖耕地使用权罪，非法占用耕地罪和非法批准征用、占用土地罪；2000年6月，最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释，明确了各个罪名的追诉标准。它们的颁布和实施，对主观上想非法占用耕地建设的单位和个人无疑会产生震慑作用。3 农村耕地违法使用的现状及表现形式3.1 农村耕地违法使用的现状近年来，随着我国城镇化、工业化的加速发展，我国人均耕地已减少到1.4亩，还不到世界平均水平的40%。为保障粮食安全，我国实行了“最严格的耕地管理制度”。
8、然而，耕地宏观调控的“闸门”作用在一些地方未能充分发挥，特别是农村违法违规用地、滥占耕地的现象层出不穷。根据调查分析对近年来我国农村耕地出现的问题可以作如下概括：一是以开发热为标志的圈地运动使耕地大幅减少；二是在征地的过程中，开发商与政府机关获利甚巨，农民利益却受到极大的损害；三是农民种粮积极性显著降低，抛荒弃耕、不合理利用耕地情况严重；四是目前农村在城镇化的过程中，在建筑物的转让方面存在非法而又合理的无序状态，而且这种转让呈迅速上升之趋势。3.2 农村耕地违法使用的表现形式 耕地非法转用为建设用地的方式大致有五种：一是违法强占；二是非法交易；三是骗取；四是非法批地；五是闲置耕地。7首先，未经
9、任何有权单位批准，擅自或凭借权力、关系占用耕地进行建设行为是违法强占。强占耕地的目的，有的是用于建自用住宅，有的则用于开发房地产，建造厂房、学校，修路筑桥，开采自然资源等等。违法强占耕地不仅侵害了耕地所有者及合法使用者的民事权益，而且严重扰乱了我国的耕地管理秩序。国家对强占耕地进行建筑的行为一直是严厉打击的，因此个人违法强占耕地建房的现象已有很大改观。但一些单位凭借权力或关系未批先用、边报边用耕地(其实质也属于强占)的现象依然存在。其次，通过多种非法交易形式从乡、村、组等集体所有者手中“买耕地”进行建设的现象是非法交易耕地。非法交易的目的主要是为了获得经济利益。据报道，1999年10月至200
10、0年10月，北京市的14个郊区县违法用地9200亩(其中耕地为5900亩)，8大部分就用于商品房开发。开发商或独资、或与城镇郊区的县、乡(镇)、村、组合作建造“乡镇产权的商品房”出售，商人、农民分享了耕地利益，而消费者承担了法律风险，国家损失了财政收入，社会增加了不安定因素。再次，以公益事业等需用耕地为名，骗取有权部门批准后，挪为他用是骗地。骗取的耕地有的用于房地产开发，谋取经济利益；也有的则用于建设厂房、办公楼等其它设施。此外，未经法定程序批准占用耕地是非法批地。主要表现为越权批地、违法下放审批权限批地、无权批准而批准、违反耕地利用总体规划确定的用途批准征收、占用耕地、其他形式。第一，越权批
11、地、违法下放审批权限批地。土地管理法规定：在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；以外的建设项目占用耕地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷还必须由国务院批准。但是，有些地方政府违反规定批准县、区占用耕地搞开发区；或者将本应当报国务院批准的项目用地分批报省、直辖市、自治区人民政府批准。在目前大兴工业园区的浪潮中，有些耕地就是通过这种途径被非法占用的。第二，无权批准而批准。主要是指不具有耕地审批权的管理机关或部门（包括其负责人），批准征收、占用耕地的行为。如乡镇政府批准征地、占地或批准农户、企业违法使用耕地，城建局批准占
12、用耕地建厂房，卫生局批准占用耕地建医院。他们不具有耕地的审批权，无权批准征用或占用耕地。因此，他们的批地行为是非法的。第三，违反耕地利用总体规划确定的用途批准征收、占用耕地。耕地利用总体规划是耕地管理的重要依据，也是实施用途管制的主要体现，被称之为耕地管理的“龙头”。在耕地利用总体规划中，哪些耕地范围可以用来搞非农业建设，哪些耕地范围只能用于农业用途，都有明确的规定。因此，审批征地、占地用于非农业建设，除单独选址的项目外，只能在耕地利用总体规划所确定的建设用地范围考虑。如果违反法律规定，在耕地利用总体规划所确定的农业用地范围批准占地搞建设，就属于违反耕地规划批准用地，因而是违法的。第四，其他形
13、式。除了以上介绍的几种非法批地的主要表现形式，还有其他一些表现形式，如非法批准农用地转用，或是口头同意、默许，以及以几大班子集体研究决定、会议纪要等方式违法批准或同意征、占耕地，也是非法批地的行为表现。最后，征用后，项目没有建设或半途而废，未依法复耕为闲置耕地。闲置耕地也是非法使用耕地的一种形式。闲置耕地的原因主要是投资者资金不能到位，或项目不能得到国家批准，或受到其它因素的限制而无法进行建设。1997年，我国占而未用的闲置耕地曾达到11.65万公顷。9目前出现的新一轮招商引资竞争，“筑巢引凤”、“经营耕地”理念的运用加大了地方政府征用耕地的力度。在一些地区已经出现了新的耕地闲置。农村建住宅违
14、法案件履禁不绝。10部分农民因缺房住而申请占用耕地（村落坐落在耕地中间）得不到批准，他们有的便未批先用，或者采取欺骗手段报批案件，类似的案件时有发生，且履禁不绝。 所谓“以租代征”，11是指违反耕地规划和计划管制，规避农地转用和征地审批，以出租（承租）、承包等方式，用农民集体土地搞工商企业项目，直接进行非农业建设的行为。它的实质就是农村集体土地规避农用地转用审批，逃避土地税费政策的调控，直接用做非农业建设，而且由于土地的租用交易是自发的，不受法律保护，交易的农民一方始终处在弱势地位。比如本应该是林业用地却擅自改变其用途用于其他工业用地等。12按照土地管理法的有关规定，只有兴办乡（镇）村企业和村
15、民建设住宅，或者是乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所有的耕地，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有耕地（除符合规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使耕地使用权依法发生转移之外）。农民集体所有的耕地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 据统计，1987一2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。这是依法审批的占用数，不包括突破指标，违法征地13和一些乡村擅自卖地。卫星遥感资料表明，违法占地数量占一般占用地总量的20%一30%，有的地方多达80%；我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达
16、地区，一般人均耕地不足0.7亩。据一项16省的调查结果，2000一2001年这16个省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上每征用1亩耕地会造成1.4人失去耕地。依此数据推算，目前全国失地农民估计在4000万人左右。按照全国土地利用总体规划纲要142000一2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。依照上述数据推算，未来30年占用耕地5450万亩，至少又要造成8000万农民失业。大部分耕地问题专家和许多省份的国土资源部门都认为，真正“制造”出诸多问题的是现行的征地制度。15在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：耕地卖与不卖，不由农民决定；即使是农民要卖耕地，他
