行政审批制度解析

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1、行政审批制度解析摘 要 : 行政审批是政府的行政职能之一。我国行政审批制度发端于计划经济体制下, 发展 完善于由划经济体制向市场经济体制的转型过程中。随着时代的发展, 社会各方面均已经发 生了巨大变化,行政审批制度也作出了相应调整与变化以适应新的实施环境。从历史发展的 视角来研究行政审批制度,能够清楚地看到行政审批制度的发展历程及其动因 , 并且可以预 测它在我国未来的发展趋势。关键词: 行政审批制度; 变迁; 考察钱穆说:“任何一制度之创立, 必然有其外在的需要, 必然有其内在的用意, 这是断无可 疑的。” 1 （ P5）所谓制度的内在用意是指此制度本身的价值预期，实际上是制度制定者 希望制

2、度实现某些功能或者目标的意图。行政审批制度 （ 本文中提及的行政审批制度若无 特殊说明均是指我国的行政审批制度） 是我国一项重要的制度， 从其开始实施到现在， 经历了一个内在用意的变迁过程，从计划经济管理模式下的政府配置社会资源的手段之一转 变为市场经济体制下的政府规制、调控经济的重要措施， 并且还将继续发展下去。一 行政审批制度剖析（ 一 ） 行政审批的含义“审批”一词从字面上看是审查批准的意思， 而行政审 批则是政府行政部门进行社会事务管理的一项具体行政行为。我国多用“审批”一词 而国外则多用“规制” 一词。“规制” 一词源于英文“r e g u 1 a t i o n ”，在我国被译为“

3、管制”。但是，在我国关于行政审批的确 切概念却是很模糊，一直缺乏统一的认识。许多学者各执观点， 争论的主要原因是关于行 政审批和行政许可这两个概念的使用上存在分歧 。根据关于贯彻行政审批制度改革的五 项原则需要把握的几个问题2中对行政审批的定义，行政审批是指:行政审批机关（包 括有行政审批权的其他组织） 根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请， 经依法审查， 准予从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力 的行为。另外， 根据中华人民共和国行政许可法第二条规定: “本法所称行政许可， 是 指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特

4、定活动的行为。” 对于两者的认识主要有以下几种不同观点:第一， 许可是行政机关的外部行政行为， 审批是 行政机关的内部行政行为4 （ P 6）。第二，审批、核准、批准同意都可以称为批准批准 是比许可更广泛的行政行为；批准既适用于外部管理活动，也适用于内部管理活动5 （ P 第三， 许可是立法上赋权的行为，而审批是根据法律规定的条件， 由具体执法部门来审核是 否符合条件的行为第四， 行政审批有广义和狭义之分， 广义的行政审批指行政机关对相对人 申请的任意事项进行审查批准的行政活动。狭义的行政审批专指行政许可，是指行政机关根据相对人的申请，依法赋予其从事某种 国家管制事项的权利和资格的一种行政行为

5、。可以说，在我国这两者实际上是同一个概念。 一般说来，在行政管理领域多用行政审批一词，而在法律领域则多用行政许可一词。另外， 许 可主要是反映这一行为的结果，而审批主要反映的是实施这一行为的程序。目前，我国行政审 批的形式多样、名称不一，在具体实践中，为了便于工作人员操作， 行政审批被分为三种类型， 即:审批、核准和备案。审批具有一定的裁量权， 申请者即便是达到所设置的基本条件， 也不 一定能够获得许可， 行政机关要对申请者进行筛选。核准排除了裁量权，申请者只要达到 了所设置条件，原则上便可获得许可， 核准是一种标准性选择。备案在条件上比核准则更为宽 松，行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式

6、、时间等条件予以规定， 行政关系相对方按规 定备案即可。二 行政审批制度的发展阶段行政审批制度，脱胎于战争时期的军事管理制度， 出现于计划经济体制中、建立发展于改革开 放过程中、改革完善于社会主义市场经济的今天。在计划经济条件下,行政审批制度只是政 府进行管理社会经济事务的手段之一, 但那时候还很难说已经建立了行政审批制度体系, 后 来随着我国改革开放进程不断深入,行政审批制度才逐渐作为一项制度体系出现。行政审批 制度大致经历了以下四个发展阶段, 在每个阶段和时期均有不同的特点。（ 一 ） 确立时期（ 1953 年 1977 年 ） 这一时期主要表现为计划经济体制下的行政审批制度 ,特征是:

7、行政审批制度刚刚出现 , 实 施的规模和程度都很小。1953 年我国开始“第一个五年计划”的时候就开始全面建立计划 经济体制。在计划经济条件下,政府垄断了所有社会资源,企业从事生产经营所需要的资源都 只能依赖政府的配置。在这一时期审批是政府管理经济社会的手段和方式之一,但是政府主 要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。只有在极少数的领域、 部门和事务上,才运用行政审批的手段, 而且随意性也很大,因此很难说计划经济体制下有着 一整套行政审批制度。在计划经济条件下, 存在着行政审批制度但不能说行政审批制度已经完 全建立起来, 因为当时的行政审批制度就其规模和程度来 说, 都是

8、极其微弱的。（ 二 ） 发展时期（ 1978 年 1991 年 ）这一时期主要是改革开放初期的行政审批制度 ,这个阶段行政审批制度的特征是: 建立庞大 的行政审批制度体系,同时开始改革行政审批制度。改革开放之后, 行政命令和行政指导的社 会管制方式越来越不适应社会发展需要, 转而出现了行政审批制度。也就是说, 在从计划经 济向市场经济转型的过程中, 直接的行政命令、行政指导等手段开始弱化, 代之而起的是行 政审批行为的大量出现。自 1978 年党的十一届三中全会以后, 改革开放逐步在各个领域全 面推行。伴随着审批经济的不断削弱、市场主体地位的不断提升和加强, 也就开始了行政审 批制度的改革。但

9、由于当时我国的主要精力放在经济体制改革, 致使行政审批制度的改革和 发展缺乏确立明确的指导思想, 也没有整体的规划和统的部署, 大致上是遇到了什么问题就 解决什么问题 7。（ 三） 成熟时期（ 1992年 1996 年） 这一时期的行政审批制度体系已经建立起来并且日益成熟 , 同时行政审批制度改革继续进 行。此阶段行政审批制度的特征是: 行政审批制度体系继续发展,同时行政审批制度改革侧重 于经济领域, 开始向企业放权。这一阶段, 我国行政管理事务也越来越繁多复杂。随着行政 审批的领域也逐渐增多, 行政审批越来越受到重视。政府在个体和企业营业、药品管理、食 品卫生管理、娱乐场所管理、注册会计师开

10、业管理、出租车运营管理、出入境管理、电视剧 制作和有线电视管理、危险物品管理、机动车管理、自然资源管理和生态保护、土地和房屋 管理等几十个领域相继建立了许可证制度。截止 1992 年底,列入发证目录的生产许可证的产 品就有 487种, 涉及企业 45000家 6万张生产许可证 8。 在此过程中,行政审批制度基本 建立了成熟的体系,审批范围涉及到社会生活的方方面面。至此, 说起行政审批制度可以说是 无人不知、无人不晓。（四） 完善时期（ 1997 年至今）这个阶段的主要内容是行政审批制度全面深化改革, 此阶段行政审批制度的特征是: 行政审 批制度继续改革, 向社会各领域全面放权。这一时期行政审批

11、制度发展的背景是,国务院和省 级行政体制改革在转变政府职能方面有了实质性的进展。最早进行探索的是深圳市。早在 1997 年深圳市政府根据发展社会主义市场经济的要求就对审批事项进行了调研和清理。 1998 年初正式发布了制度改革的规定, 将审批项目减少 42.4%,这对其他城市开展行政审批 制度改革有较大影响，在一定程度上起到了示范作用9 （ P 299）。随后全国20多个地方 政府对行政审批制度纷纷开始进行了改革,通过清理、审批、核准事项, 取得了大幅度精简。 但是由于缺乏统一的领导和部署, 出现了许多问题, 比如: 改革过程中缺乏规范,推行标准不 统一, 上下左右不同步等。为了解决问题, 进

12、一步推进改革, 2001 年 9 月, 国务院成立了李 岚清同志为组长的国务院行政审批改革领导小组, 10 月 18 日出台了关于行政审批制度改 革工作的实施意见 , 10月 24 日国务院召开了电视电话会议, 对在全国范围内推行行政审 批改革工作做了统一部署10 （ P5）。全国各省、自治区、直辖市相继进行了改革，对省 一级审批项目初步进行了清理和精简。2004年 7月 1日行政许可法的正式实施, 这是 政府行政审批制度改革的一个重大步骤， 政府的行政审批权力的实施将走上法制化轨道， 并 由此促进政府行政管理方式的转变，由直接的行政手段转向间接的行政管理。三 行政审批制度的变迁动因 我国行政

13、审批制度是与特定时期的经济基础相适应的，有其产生和存在的历史渊源。探讨行 政审批制度变迁的原因，首先要分析行政审批制度刚开始实施时的特定社会历史背景，因为任 何制度的实施和作用的发挥均是离不开当时的制度环境。（ 一） 行政审批制度实施的历史背景 新中国成立后，基于经济基础薄弱、经济资源稀缺与加快实现工业化的矛盾和特殊的历史背 景， 在经济体制的设计上，历史地选择了计划经济体制。 与计划经济体制相伴而生，逐步建立 了一套行政审批制度， 直接的行政控制方式成为配置社会各种资源的主要手段。但是那时我 国选择行政审批制度并不是为了解决“市场失灵 ”问题或者寻找“帕累托最优”而出现的， 它只是当时我国政

14、府进行社会经济等各方面事务管理的一种手段。可以说，计划体制下国家 设立行政审批主要基于以下目的，最终目标是以为了全面实现以政府管制替代市场配置。第 一是作为资源配置的一种手段， 第二是作为政府全面控制社会生活的一种重要手段。但是旧 有的审批制度已经不能满足社会的需要 ， 而且其本意也越来越与时下的新公共管理运动中 要求的政府理念相背离。面对出现的许许多多问题，行政审批制度要作出相应举措以适应现o（ 二） 由计划经济体制向市场经济体制转变的需要 传统的审批在很大程度上剥夺了市场微观经济主体的自主决策权，增加了市场交易成本， 导 致 “行政审批失灵” 。无所不在的行政审批事项不仅成为市场经济发展的

15、障碍， 而且为腐 败滋生提供了条件和土壤。因此，行政审批制度的改革和发展是加快建立和完善社会主义市 场经济的必然要求。1. 市场经济是自主配置社会资源的经济只有让市场在资源的配置中起基础性作用 ， 让市场决定资源的流向，资源才能得到最佳的配 置，这就要求政府减少对资源的垄断及资源的行政配置。市场是最公正的裁判员，同时，只有在 这种激烈的竞争环境中社会的资源才能得到最经济的配置，资源才能流向最具效率的部门。 因此， 市场对资源配置的公正和效率是任何其他的力量包括政府都是无法做到的。因此，凡可 以通过市场配置的资源就应该取消政府的审批，将政府对资源的配置权还给市场。2. 市场经济的运行要求政府依法

16、管理市场经济要求政府的一切行政活动都要依法进行 ， 因 此，依法审批是对行政审批的基本要求。如果政府不遵守法律规则，市场就不能有序发展。因 此， 政府依法行政、依法审批同样是市场经济的基本要求。 这就要求政府的审批活动尊重 客观经济规律的要求。3. 市场经济十分注重效率当市场主体的活动涉及须经由政府审批的， 政府应当以最快的效率审批完毕。市场的需求是 瞬息万变的， 机不可失，市场主体要能在市场激烈的竞争中生存 、发展，必须建立高效率的决 策体制，迅速收集并快速处理市场需求信息 ， 并根据市场的需求信息果断地进行经营决策 ， 拖延不决即意味着商机的丢失，竞争的失败， 从而被逐出市场。因此， 对于那些凡是必须经由 政府审批的事项， 政府审批必须尽快作出应，必须提高审批效率。（ 三 ） 加入世界贸易组织后适应世贸规则的需要 行政审批制度是一种有效的微观规制手段, 在我国入世后,仍然需要继续实施行政审批制度。 WT O要求我国的市场与国际