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1、复议机关作共同被告案件的举证责任研究【摘要】新修订的行政诉讼法创新规定经行政复议且作维持决定的情形，复议机关也要作被告。本文试图立足于现行法律规定，运用规范分析法、案例分析法、比较分析法等研究方法，探讨原行政行为举证责任、维持决定举证责任、两行为合法性证明的关系等问题，分析谁来实施举证行为、证明对象及其关系、原行政机关和复议机关的举证责任如何分配。尝试使现行的举证责任规定更为精细化，以尽量减少在案件审理和纠纷解决中适用难题的产生几率。同时结合行政复议法部分法律条文讨论新制度设计带来的冲突如何协调，以及现行举证责任设计对复议机构功能定位的影响。【关键词】复议机关 共同被告 举证责任 1Resea
2、rch on the Burden of Proof of the Administrative Reconsideration Organ As a Co DefendantAbstractThe new administrative procedure law creatively stipulated the system that the reconsideration organ shall be the joint defendant if it makes maintenance decision after the administrative review. The thes
3、is which is based on the current laws has tried to discuss the problems such as the proof of the legality of the original administrative act, the proof of the legality of reconsideration decision and the relationship between the legality of the original administrative act and the legality of reconsi
4、deration decision so that analyzed who to perform the burden of proof, the objects of proof and their relationships, as well as how to distribute the burden of proof between the original administrative body and the reconsideration organ by applying research methods such as normative analysis. The th
5、esis tries to make the current stipulation on the burden of proof more detailed and workable so that the incidence of applicable problems of laws can be reduced in the case trial and dispute resolution. At the same time, the thesis has also discussed the impact of the current stipulation on the burd
6、en of proof on the function of the reconsideration organ by referring to the stipulation of Administrative Reconsideration Law, and the coordination between the stipulation on the burden of proof and the relevant provisions of Administrative Reconsideration Law.Key Words reconsideration organ joint
7、defendant burden of proof 1【目录】引 言1一、我国复议机关作共同被告案件举证责任的现行规则解读2（一） 对原行政行为合法性的举证责任规定及立法意图2（二） 对复议决定合法性的举证责任规定及立法意图4（三） 复议机关在复议程序中补充证据的效力规定及立法意图5二、对原行政行为合法性的举证责任7（一） 共同承担原行政行为合法性举证责任71.此制度之合理性72.实施举证行为的主体是否有必要具体化93.原行政机关与复议机关在诉讼中能否提出不同意见11（二） 复议机关可以补充证据证明原行政行为的合法性之讨论121.允许复议机关补充证据与合法性证明的关系122.是否违反“先取证、
8、后裁决”规则133.允许补正后的责任追究问题15三、对复议决定合法性的举证责任17（一）复议决定合法性审查要件171.对复议决定内容合法性的证明172.对复议决定程序合法性的证明18（二）对复议决定合法性证明与对原行政行为合法性证明的关系181.复议决定的独立性182.复议维持决定与原行政行为的关联性20四、 复议机关作共同被告的举证责任承担与行政复议法规定的协调问题22（一）复议机关功能定位与复议机关举证责任承担的冲突221.行政复议法对复议机关功能定位的规定222.复议机关作共同被告制度对复议机关功能定位的影响22（二）行政复议法与行政诉讼法对复议决定规定的冲突解决231.两法对复议维持决
9、定和复议改变决定规定的差异232.如何解决24总结26参 考 文 献27致谢292引 言新修订的行政诉讼法创新规定经行政复议且作维持决定的情形，复议机关也要作被告。以外国立法例否定其合理性的做法不可取，且短期内一再修改不符合法的稳定性要求，在其基础上作补充规定的司法解释也从侧面肯定了可行性，因而现阶段应重点探讨举证责任的具体操作细则。立法者意图扩增参诉机会来纠正行政复议消极作为，将过多性质差异明显的复议决定类型纳入同一条文，与复杂案件的精细化要求相矛盾，因而要探索更为严谨的法条结构替代目前的笼统性设计。本文试图立足于现行有效的规定，运用规范分析法、案例分析法、比较分析法等研究方法，探讨原行政行
10、为举证责任、维持决定举证责任、两行为合法性证明的关系等问题，分析谁来实施举证行为、证明对象及其关系、原行政机关和复议机关的举证责任如何分配。尝试使现行的举证责任规定更为精细化，以尽量减少在案件审理和纠纷解决中适用难题的产生几率。同时结合行政复议法部分法律条文讨论新制度设计带来的冲突如何协调，以及现行举证责任设计对复议机构功能定位的影响。9一、我国复议机关作共同被告案件举证责任的现行规则解读（一） 对原行政行为合法性的举证责任规定及立法意图经行政复议且作维持决定的案件，由单一被告应诉制度改为复议机关同样要作被告并承担证明使其作出维持决定的原行为确属合法的责任，但提供证据、质证等具体工作的实施主体
11、可由行政机关自行协商确定。旨在传达两点信息：其一是以复议机关一同作被告来纠正其消极作为的意旨不变，其二是明文规定举证行为的实施者可自行灵活确定。原机关要证实其行为没有法律上的问题，理当出具相关证据材料和法条依据。之所以规定两机关要共同举证，梁凤云审判长认为复议机关对原行政行为作审查且作出决定，不能置身对原行政行为合法性审查之外。 梁凤云：行政复议机关作共同被告问题研究基于立法和司法的考量，载中国政法大学学报2016年第6期。 梁凤云：重点条文理解与适用，载法律适用2018年第11期。首先，现有法律和司法解释的共同举证规定仅适用于复议机关审查后保持原处理结果不变的案件，即对当事人的复审请求或申请
12、作出驳回处理意见，且不包括因请求或申请本身不符合基本的被受理条件而拒之门外的情形。即使驳回意见中的事实证据或规范性法律文件与原处理意见不同，只要对同一事件的处理结果没有变化，复议机关就要一同作被告承担败诉风险。综上，共同举证适用情形的相同特征是复议机关已经受理了当事人请求或申请并予以审查，但最后决定对原处理结果不予变更。任何寻求复议帮助的相对人都希望复议机关作出与原来不同且对己有利的处理决定，这是唯一能对其处境产生实质性影响的。而复议机关经过一系列审查后决定原处理结果不变，终结了复议救济途径且未改变当事人被动处境，显然不能因单纯维持原机关而置身事外，要求复议机关参诉具有一定的正当性。其次，直接
13、立法意图是应对行政复议一味维持的消极作为现状，原法律规定复议作出维持决定的案件被告只能是原机关，立法者认为这是实践中出现普遍维持决定的重要原因，为倒逼复议机关有所作为以搞活复议途径，直接使其一同作被告承担举证责任，这是共同举证规定的现实性理由。此外，行政相对人提出复审请求后，被申请机关应当限期提交其作出行政行为时的事实依据和规范性法律文件依据，所以复议机关事实上掌握原处理决定依据的证据材料，因而其有作为被告实施举证行为并一同承担败诉风险的可行性。但这一创新规定的合理性有待考量，首先是缺乏明确的法理依据，后文将具体说明；其次是一同作被告的举证责任模式并不绝对必要，这一规定看似效果显著然其负面作用
14、也很明显，纠正复议消极作为的方式很多，如强化问责与考核机制、要求复议机关工作人员出庭说明等，本文研究重点不在此因而不予详述。在上述规定基础上，司法解释明文规定具体的提出证据工作可以由原行政机关或复议机关中的任一方来完成，主要传达了两条立法意图：第一，在两机关共同承担举证责任的前提下，没有明确规定具体的提供证据、质证等举证工作由谁来完成，而是由两机关自行协商决定，即理论上行为意义上证明责任的承担主体可以有三种组合。没有明确规定举证实施主体，主要是考虑到诉讼效率和司法成本的问题，使原行政机关与复议机关共同承担举证责任，对两机关的约束规制目的已达到，将行为意义上的证明责任分配交由行政机关自行决断，使
15、提交给审判组织的证据材料是经过被告方协商整理的更简练全面的材料，免去部分剔除重复性证据、要求补充证据、汇总证据材料等工作，将大大减少司法环节的时间和成本耗费。有人提出此规定不够明确而具有随意性，可能使行政机关困于确定举证实施者反而影响诉讼效率。但新增规定并非意图明确化举证实施者，而是明文给予行政机关自主协商权利，避免明明可以由一个机关完成举证工作却由两机关重复举证的问题出现，而认为此规定随意的人恰恰是认为应当明确举证实施者，后文将分析是否要明确化举证主体。最高法也给出了此规定的参考性做法即不同情况下举证责任的主从关系不同，应遵循“证据距离远近”原则。 最高人民法院：最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用（下），人民法院出版社2018年版，第630-631页。若确属原行政行为作出时所依据的且在作出前就已经形成的证据，应主要由原机关积极配合材料提交及相关举证工作，以最大程度确保证据的真实准确性和举证的便利性，当然若复议机关提出证据更为便利的，也可以由复议机关完成举证工作；若维持决定对主要事实等有所改变，由复议机关具体实施举证行为。第二，提高工作效率也是行政机关的工作指标之一，行政机关必然想尽可能快捷地完成举证实施工作，新规定不强制性明确举证机关而是将决定权下放给行政机关自身，也能够改善行政机关
