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1、编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页 共1页行业发展研究资料（No.20062）注册会计师业务在农村财务公开与民主理财中的扩展农村财务公开与民主理财是新时期农民参与基层民主政治建设的一种有益尝试，也是贯彻落实党的十六大要求，适应农村发展的新形势，进一步推进社会主义新农村建设的必要手段。注册会计师具有独立、客观、公正的行业特征以及承办各类社会审计业务的专业优势，将专业服务延伸到农村财务公开与民主理财，是拓展业务领域的一种现实选择。作为中注协资助课题的研究成果，研究报告为注册会计师职能延伸到农村民主理财提供了一些有益的思路和建议。现予编发，供参考。中国注册会计师
2、协会编二六年八月二日注册会计师业务在农村财务公开与民主理财中的扩展20世纪80年代以来，随着社会主义市场经济的提出和发展，以及农村政治经济体制改革的不断深入，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治活动在我国农村蓬勃发展起来。在推进农村基层民主政治建设中，形成了具有中国特色的村务公开制度，这是我国农村治理结构的一项重大改革。村务管理的核心是村各种收支情况和村级资产的管理。在我国现行行政管理体制下，农村经营管理体系主要涉及到几个层面：自然村行政村乡（镇） 县（市），行政村及乡镇两级作为农村基层管理体系的核心，是完善村务管理、进行村务监督的重要环节。农村普遍实行村民自治制度后，
3、村民要求对村务活动有更多更充分的参与权，村务管理也逐步得到规范，农村的治理要更多地依靠法律、依靠政策而不是依靠经验来进行。但是，由于基层民主制度建设滞后，监督制约机制不健全，村民参与村内公共事务的渠道不畅通，干部在管理集体资产时存在不廉洁、不公平、不透明、不民主行为，财务、村务管理不规范，致使违法违纪增多，影响社会稳定和农村经济发展，增大了发展农村经济的人为阻力。如果没有建立健全以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告作为主要内容的民主监督制度，让群众及时了解本村重大事项的办理情况、办理结果，以及财务支出情况等，就很难调动村民关注和参与本村事务的积极性，实现村民的民主监督，保证村民自治的成效。
4、从一些地方的探索和经验来看，解决这些问题的最佳途径就是实行村务公开、民主管理，由村民监督村干部。民主理财与财务公开作为一种管理制度，是随着人民群众获得民主权利而产生，并随着农村经营管理体制的变革、集体经济组织形式和管理内容的变化而发展的。村集体经济组织实行民主理财与财务公开是民主管理、民主监督原则在财务管理工作中的具体体现，其实质是让村集体经济组织的成员参与财务管理，将财务工作置于群众监督之下。一、农村财务公开民主理财的实践目前，全国各地的农村集体经济组织都以村集体经济财务公开暂行规定及各省、市、县乡颁布的村集体经济财务公开规定为基础，围绕农村集体财务管理和财务公开做了大量工作，农村各地逐步推
5、行财务公开制度，定期向群众公开财务活动情况，密切了干群关系，加强了基层班子的廉政建设，对农村经济发展起到了积极作用。从笔者调研和收集的资料情况显示，这一形式虽然在农村推开时间不长，但相当有针对性，在农村的普及率也很高，受到了农村居民的广泛认同，虽然实践效果不是完全令人满意，但至少实事求是地解决集体内部存在问题在形式上已经深入人心。（一）各地都在积极探索适合于本地实际情况的民主理财方式，财务公开工作在公开的时间、内容、形式和程序等方面都逐步趋于完善、合理、客观、真实，农村集体财务管理和财务公开工作初步走上法制化、制度化轨道。目前，全国已有20个省（区）、市制定颁发了农村集体财务管理方面的法规和规
6、章。有些省还专门出台了农村集体财务公开制度，要求本省行政区域内的村、组都要实行财务公开，明确规定了财务公开的内容、时间和程序，要求业务主管部门对财务公开工作加强指导和监督等。一些地方针对存在的财务不公开、假公开等问题，制定了责任追究制度，把开展财务公开工作的情况列入乡、村干部考核的内容，明确规定了对不实行财务公开或搞假公开的乡、村干部的责任追究和处罚办法。各地方在一定程度上不同的创造性工作，为今后相互交流经验，取长补短打下了很好的基础。（二）农村财务公开民主理财取得了相当的成效，规范了村级财务，节约了开支，增加了农村集体经济资金积累，促进了集体经济发展，杜绝了财务漏洞，是适应农村税费改革，维护
7、农民利益，管好农村集体资产的有效措施。（三）以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、村账乡管为保证的一整套财务公开民主理财制度初步建立了起来，以财务公开带头，积极推进其他农村经济工作的公开化。有的地方把财务公开与农村集体经济审计相结合，有的地方把财务公开与农村会计委托代理相结合，集体经济组织经过民主程序表决后，委托乡镇农经站代理本村账务，农经站每月定期把各村的财务情况向群众公布，加强了对财务公开工作的监督，提高了公开的质量。（四）在不同经济发展程度地区，农村财务公开与民主理财的具体执行标准不同，政府支持的力度也不同。目前，全国有不少地方，尤其是东部沿海地区，把信息化管理技术运用到农村
8、集体财务管理中，不仅用计算机记账管账，还通过计算机对财务和村务进行全面公开。全国利用计算机管理财务和进行财务、村务公开的村已有2.2万多个，约占全国总村数的4%；管理信息化工作开展较好的省约在10%左右。但是在西部省份如甘肃，制度建设已基本成型，但是对于实施制度的配套设施及经费安排，与东部沿海经济发达省份比，尚有差距。2004年，农业部与国务院纠风办联合组织了全国村级财务公开工作检查，从检查情况看，通过财务公开工作，一是促进了农村集体财务管理的规范化，减少了集体资产的流失；二是促进了基层干部廉政勤政，改善了干群关系；三是促进了农村基层民主和法制建设；四是促进了农村经济的发展，维护了农村社会的稳
9、定。各地所取得的成效说明，公开与不公开大不一样，只要村级财务公开工作搞好了，就能更好地保护和调动农民群众的积极性，促进农村的改革、发展和稳定。农业部副部长刘坚 提高认识做好农村集体财务管理和财务公开工作在全国村务公开工作电视电话会议上的讲话二、对农村财务公开民主理财实践的分析有些村尽管在财务公开方面做了些工作，但是村级财务公开与民主理财中仍然存在一些问题，其主要表现：一是会计人员更换较为频繁，且业务水平参差不齐，导致一些地方财会业务操作不规范，账目记载混乱，甚至不记账，影响了财务管理工作的正常运行。二是实施“村账乡管”的地方，还存在着财务管理制度不够健全的现象，个别新建村尚未建立财务账目，财务
10、管理工作处于停滞状态。三是公开的账目不真实。在财务公开中，一些基层干部由于认识不到位，仍存在不愿公开、不敢公开的思想；有的地方公开的内容不全面，不够明细，特别是对群众十分关心的重大财务事项不能全面公开；有些村在公开账目时，担心把群众关注的“公款吃喝，请客送礼”等热点问题暴露，作假账，将真实情况隐藏起来，欺骗群众，逃避群众的监督；或者公开的内容避重就轻。有些村只公开那些没有问题的几项大的收入、支出情况，而对群众敏感的问题遮遮掩掩不愿公开，如干部工资的结算、水电费的收缴、管理费以及非生产性开支等。有些村公开了群众缴费情况，而不公开收费标准。农民只知道缴了多少钱，而不知道按政策规定应缴多少，致使个别
11、村又出现乱收费、乱罚款等问题。四是有些地方群众参与监督的程度不高，民主理财小组还没有真正发挥应有的作用，个别移民村财务公开工作尚未启动。虽然农村财务公开民主理财只是不断向前推进的基层民主治理中的一部分，但也是最基本最核心的一部分，所以制度的不成熟和执行效果打折扣在所难免，这就要求社会力量的广泛参与来共同推动其进步。对农村财务公开民主理财的监督，即对集体经济审计，经实践检验是可行的，但存在一定局限性，还有引进新监督机制的可能。三、农村财务公开民主理财监督农村财务公开民主理财监督的目的，一方面是要把村组集体经济财务上的重大事宜交给成员讨论，集中群众的正确意见和智慧，提高决策的民主化、科学化水平，另
12、外一方面就是让农民群众对集体财务活动实行有效的监督，促进基层干部廉洁自律，勤政为民。 陈暹秋 农村集体经济民主理财监督培训教材 广东人民出版社 2003年（一）农村财务公开民主理财监督的模式农村财务公开民主理财监督最基本的形式就是召开村民大会或村民代表大会，在最广泛的层面上解决问题，此时民主理财监督具有参与财务管理和实施财务监督两项职能。但是考虑到所讨论的事务内容庞杂，并且专业性很强，对普通村民来说有一定的难度，所以另外一种形式可能会更有效，即成立专门的民主监督机构，让群众选举几名懂业务、大家都信得过的人参与管理和监督集体财务。民主监督机构既独立于村两委会，又独立于财务公开小组，定期对村集体的
13、财务账目和财产物资进行检查，参与研究决定重要财务事项，纠正财务管理中存在的问题，并向上级主管部门反映情况和提出建议。第三种监督方式就是上级主管部门进行的农村审计。这种监督方式目前是农村财务公开民主理财监督的最重要外部力量，因为它起着终极监督者的角色，一般是财务公开民主理财实施到最后阶段判别其有效性、合法合规性的最后仲裁者。目前农村审计存在两种模式：1乡镇经管站(或其内设审计部门)对村级集体经济组织进行审计的模式。 这种模式主要依据的是1992年农业部颁布的农村合作经济内部审计暂行规定，以及一些省区制定的本地区农村集体经济组织审计规定来设置的，是当前农村采取的最基本和最普遍的审计模式。这种模式下
14、，对村级集体经济组织的具体审计工作由乡镇经管站承担，乡镇经管站在完成日常经管工作的同时，每年要安排一些对村级集体经济组织的审计任务，审计人员通常不设专职，一般由经管人员兼任；或者设立审计站，但与经管站合署办公(即一套人马两块牌子)；或者在经管站内下设审计站，安排专人从事审计工作。这种模式从本质上讲是经管系统的内部审计，它受上级农业经管部门和乡镇政府双重领导。2乡镇政府内单独设置审计机构对村级集体经济组织进行审计的模式。 这种设置模式与第一种模式相比是个进步，但在实践中比较少见。通常做法是经过县级编制部门批准，乡镇农村集体经济审计机构作为乡镇政府内设机构单独设置，与其他职能部门平行，直接受乡镇政
15、府领导，与乡镇经管站等部门没有隶属关系。审计人员一般为专职人员，人员配备也相对稳定。乡镇审计机构负责对村级集体经济组织和其他单位进行审计，它同时要受到上级主管部门的业务指导和乡镇政府的行政领导。这种模式的独立性较强，层次较高，从本质上它是乡镇政府的内部审计。 刘罡 对农村村级集体经济组织审计模式的探讨 中国农业大学学报(社会科学版)(总56期)2004年第3期（二）农村集体经济组织现有审计模式的意义现有的审计模式是农村集体经济审计发展过程中必须经历的阶段，对规范和促进乡村集体经济的发展起到积极作用。1983年我国国家审计初创时，一切都还处于探索阶段，无论是人力物力和经验都很缺乏，国家审计只能先
16、从政府预算审计和国有企事业单位审计入手，逐步发展壮大，还没有精力和能力涉及农村集体经济审计。农业经管部门或乡镇政府负有管理农村集体经济之责，熟悉了解农村集体经济情况，有现成的管理机构和人员，便于审计业务的展开，这种审计模式的出现标志着农村集体经济审计的形成。经过多年的发展，这种审计模式对规范农村集体经济确实起到了积极的作用。据农业部经管司统计，2001年度全国农村审计机构审计了557 028个单位，查出有违纪行为的单位79 525个；审计资金总额34 977 502.3万元，查出违纪资金620 687. 2万元；查处贪污案件8 748件，贪污总金额13 337. 5万元，挽回经济损失10 319. 9万元。 刘罡
