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1、摘要：随着我国社会主义市场经济体制的建立，商品在流动、市场在流动、人口更在流动，已形成不可阻挡的滚滚潮流。户籍制度与国家财政、个人生活紧密相关，是一个庞大的制度体系，其改革更是一循序渐进的摸索过程，是一个系统改革。它对于解决与人口相关的劳动就就业、城镇的建设和管理、教育发展、环境保护、社会保障体系完善、促进经济和社会协调发展、推动可持续发展战略的实施以及制定面向21世纪的人口政策和社会经济发展规划意义重大。关键词：户籍制度，人口流动，利益，社会发展目录一、户籍制度的基本概念1二、流动人口存在问题1（一）缺失的社会保障1（二）流动人口子女上学难21、教育部门的规划不及时、不完整22、政策缺乏具体
2、操作细节23、人为设置经济门槛2（三）流动人口群体面临的排斥性的就业歧视3（四）公共服务方面3三、造成流动人口存在问题的原因4（一）户籍管理及相关制度方面的缺陷4（二）流入地政府的本位主义4（三）流入地户籍人口的偏见和歧视5四、推进户籍改革的意义5（一）提高城市管理水平，推动当地经济发展6（二）消除城乡界限，提高农业生产力水平6（三）有利于促进社会结构转型6五、户籍制度改革的措施与建议7（一） 使户籍制度逐步与相关社会福利制度脱钩7（二） 扩大从外来移民到本地户籍人口之间的制度通道8（三） 建立全国统一的社会保障体系8参考文献98一、户籍制度的基本概念户籍制度从本质上来说，是按照家庭户为基本单
3、位对人口进行登记管理的方式。这也是许多国家通行的做法，并非我国所特有的。但我国的户籍制度之所以目前饱受社会诟病，是由于我国将公民的权利和利益与户籍制度挂钩，不同登记地点户籍的权利和利益差别很大。由于受现行的二元结构户籍制度的限制，我国社会公民的自由迁徙、接受教育和社会福利的享受等诸多公民基本权利都被限制在户籍所在地区域，由此产生的户籍歧视现象，变相地剥夺了公民的许多基本权利。公民的基本权利能否得到有效地保障，取决于我国政府对现行的户籍制度的改革决心和改革成果。户籍制度牵涉面众多，改革应以保障公民权利为核心，从社会保障、就业促进等方面着手进行。二、流动人口存在问题 （一）缺失的社会保障众所周知，
4、一国的社会保障由于涉及到人口、社会、经济、文化等社会各个方面，对社会经济的持续发展有着重要的影响，社会保障还可以影响社会公平的维护效果。我国的社会保障制度是沿袭了改革开放之前的计划经济体制的风格，主要保障对象是具有城镇户籍的公民，现行的社会保障体系主要涵盖国有企业、政府机关、国有事业型单位及城镇集体企业的从业人员，主要保障内容包括医疗、养老、失业、工伤、生育这五个方面，部分地区还包括经济适用房、廉租房、城镇居民最低生活保障等内容。现行社会保障体系严重缺乏对农村地区的非城镇户籍公民的社会权利的保障，具有明显的“一国两制”特色。在我国许多地区的社会保障制度，对企事业单位招聘本区域户籍人员，要求单位
5、必须为聘用人员缴纳医疗保险、养老保险、失业保险甚至包括住房公积金。即便像上海等为数不多的城市把外来从业人员纳入社会保障系统，社会保障制度也规定在本市行政区域内，录用非上海户籍人员的国家机关、社会团体、企事业等单位，必须为非上海户籍人员缴纳综合保险。非上海户籍未就业的部分人员，也可自行缴纳。但其所交的保险与上海市从业人员的社会保险的差距是非常悬殊的。（二）流动人口子女上学难与其他国家相比，我国的户籍制度的特色之处就是二元化结构，人为地将国民划分为城镇和农村户两类，导致了社会层次的断裂。目前现行的制度是创立于建国之初的，当时将城乡居民划分为不同的两种群体，确实有利于当时的人口规范管理，也算是时代的
6、制度产物。但由于时代的发展和社会的进步，固有的二元户籍制度对城镇与乡村的各方面的交流产生越来越大的阻碍作用。近几年来一个很明显的现象，就是进城务工人员等流动人口群体的子女接受义务教育的问题。由于社会对教育问题的关注度越来越高，农民工子女义务教育问题受到国家高度重视，中央政府继在2003年发布关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知，指出流入地政府负责农民工子女接受义务教育，应以全日制公办中小学为主之后，又于2004年下发了关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知，又强调地方教育部门和学校应当平等对待农民工子女接受义务教育、入学条件等方面与当地学生。这两项政策在各地执行的效果
7、，受各种原因的限制并不理想，无法做到外来务工人员子女与当地生源的平等对待。主要原因有以下几点：1、教育部门的规划不及时、不完整在各地教育部门没有将外来务工流动人口子女纳入教育资源分配计划中，使得一些流动人口相对集中地区的教育资源极为紧缺，即便原则上流动人口子女可以进入公办学校就读，这些学生在与当地生源的竞争中自然处于劣势。2、政策缺乏具体操作细节中央和省级政府只是制定了的流动人口子女义务教育的大致框架政策，不具有具体可操作性，这些政策条款的特点是操作程序不够规范和透明。由于这部分群体具有流动性强，许多公立学校出于对教学质量和学生生源质量和管理的考虑，接受意愿并不是热情。3、人为设置经济门槛由于
8、这部分流动人口的经济能力普遍较低，所以各地的公立学校借助经济手段，增收读费或赞助费，阻碍流动人口子女进入公办学校就读。 （三）流动人口群体面临的排斥性的就业歧视我国政府所出台的相关流动人口就业管理政策，是以社会治安为基础出发点的，体现出由过去的防范式的严流动人口格管理模式，向综合管理模式的现代社会流动人口管理模式的转变。中央政府对三农和建立城乡一体化的劳动力市场的探索等问题都提出了基本的要求。国务院出台的关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知，明确提出要为城市外来务工人员提供合理的管理和综合服务。取消城市外来务工人员就业的政策性歧视和职业工种限制。政策对有组织的城市外来务工人员劳务输出和
9、职业介绍、就业培训都有所涉及。但由于城市外来务工人员就业具体管理办法是由地方政府来制定的，有很大的自主权。越是经济发达地区，外来务工人员就越多，城市的人口总量控制和就业问题就越突出，地方政府制定的流动人口就业政策就会趋向于紧缩和控制。就目前的城市流动人口管理现状而言，多数城市采取了一些带有普遍性的地方保护主义做法。比如在国有企事业单位和政府部门减少外来人员的雇佣数量，从而政策性地创造本地市户籍人员的就业机会。在企业用工方面只允许非长年性岗位才能雇佣临时工作人员，人为增加不合理的管理收费项目，增加企业雇佣成本。对于愿意较少外来务工人员而录用本地户籍失业下岗人员的企业，提供税收政策优惠和适当的财政
10、补贴。最为明显的当属设立录用公务员和事业单位招聘的户籍门槛。地方政府的这些地方保护主义色彩明显的流动人口管理政策，严重地限制了人口的流动性。虽然在中央相关政策不断出台的背景下，此类做法有所收敛，但针对外来流动人口就业进行的紧缩和控制式管理思路未发生根本性变化，很多的歧视性规定和做法被保留了下来。 （四）公共服务方面地方政府所制定的流动人口管理政策，在公众服务方面也是倾向于本地户籍人口，比如在审批个体经营权、计划生育服务方面。外来流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面要比本地户籍人员差很多。如此种种社会福利制度和利益控制手段，使得我国的户籍制度成为限制社会经济发展的傀儡。所以转变户籍管理理念
11、和方式、优化平衡各方的利益分配，为外来流动人口提供平等的城市立足环境，成为户籍管理改革所面临的紧急任务。寻求一种合乎发展逻辑的改革思路，是户籍制度改革的必然出路。三、造成流动人口存在问题的原因我国的经济发展导致地区经济水平差异的产生，经济发达地区的各类型企业，尤其是劳动密集产业的企业，需要外来大量的劳动力，这必然导致的流动人口的产生。全国产业分布格局不同，也在客观上加速了全国人口的流动量和流动速度。但是由于全国不同地方的经济发展水平不同，尤其是产生流动人口的中西部地区和东部经济发达人口流动去向地区之间的差异尤为明显，这必然导致东部发达地区在短期内，难以为大量涌入的外来流动人口提供与本地户籍人口
12、相匹配的社会保障资源。同时由于不同地区由于长期相对封闭的社会文化环境，而产生的外来流动人口与本地户籍人群之间的文化隔阂，也同样在短期内无法消除，以及本地户籍人口出于保护自身在地方经济发展中所获得的既得利益的原因，本能的对外来流动人口的抵触情绪，更是加深了这两部分人群之间的隔阂。（一）户籍管理及相关制度方面的缺陷我国的二元制户籍制度的形成是源于改革开放之前的长期计划体制，为了推进重工业优先的发展战略以及维护整个社会的稳定，从建国之初颁布了一系列的政策和法令，在户籍迁移制度、农产品统购统销制度、人民公社制度、粮油供应制度、所有制和劳动用工制度、社会保障制度、教育、社会福利等方面把城市人口和农村人口
13、分割开来，分别实行不同的社会政策，从而使整个中国社会形成“城乡分治、一国两策”的格局，以求达到推进重工业优先的发展战略以及维护整个社会的稳定的整体战略目的。改革开放之初的具有如此鲜明时代特色的户籍制度，分割封闭了我国的城乡社会结构。虽然经过三十年的户籍改革步伐，人民公社制度、粮油供应制度、农产品统购统销制度取消，劳动用工制度松动。但是，由于户籍制度以及与户籍制度有关的社会保障制度、就业制度、教育和社会福利等方面仍然存在并发挥着作用，从而直接限制了农村人口转变为永久性的城镇居民。不过由于农村人口进城务工经商，传统的城乡二元对立转变为现在的流动中的二元对立，由原来分别生活于两个不同地域社会空间世界
14、的空间地域性二元对立，转变为现在共同生活于同一地域社会空间的制度性二元对立。（二）流入地政府的本位主义从社会资源分配角度而言，外来流动人口与本地户籍人口之间的矛盾，本质上是由于社会资源配置机制不合理，导致利益分配不均所产生的，人为地将他们划分为两类不同利益群体。地方政府所制定的社会保障政策的偏向性取决于他们对地方政府的影响力，我国社会户籍制度固有的二元性城乡分治的顽疾，导致地方政府习惯性地将政策倾向于本地户籍人口的利益保障，本地户籍人口由于地域性优势，往往拥有多种表达自身利益需求的渠道和方法。加之流动人口由于其分散性和组织化程度低，自身的经济、政治和社会地位低下，缺乏代表自身利益的组织，其利益
15、要求往往得不到流入地政府的重视。导致自身在利益需求表达反映渠道和方法方面，处于劣势地位。因此，地方政府在制定各种政策法规时，对于外来流动人口的权益保护做得很不好，甚至可以说存在严重地缺失。部分区域的外来流动人口长期处于政府服务的盲区，可以说是处于无政府管理的状态，严重地影响了外来流动人口对本地社会的认同感和融入感。（三）流入地户籍人口的偏见和歧视 我国东部对于外来人口流入地的具有本地户籍的群体而言，由于在改革开放的进程中，受政策优势和优先改革开放的影响，已经在当地取得了经济和社会各个方面的资源和竞争优势，并逐渐形成一种优等公民的社会身份优越感。外来流动人口的流入也是由于本地户籍群体经济发展对劳动力的需求而产生的，这更加重了本地户籍人员的优越意识。外来流动人口从一开始就处于社会、经济、文化等全方位社会不平等地位，并被本地户籍群体以二等公民的态度加以对待这必然导致，本地户籍群体由于意识上的偏见和歧视，导致他们并不在意对流动外来人口所受到的歧视和偏见，并习惯性地觉得这种歧视和偏见是理所当然应该存在的。在实际行为上对外来流动人员表现出歧视，使得同处于相同社会空间工作生活的两类群体，在社会交往上、在心理意识上相当疏远，加大了外来流动人口融入流入地社会的困难度。四、推进户籍改革的意义从国家行政管理的角度来说，户
