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1、如何应对中美双边投资协定的实质性谈判 作者姚枝仲系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员。姚枝仲中美双边投资协定的实质性谈判是中美两国重设双边国际投资规则的过程。这是一场美国发起的规则重构活动，中国在有限满足美国核心利益诉求的过程中，能够利用双边投资协定为中国长期发展服务，但也需要特别小心由此带来的隐患，尤其是协定条款之外隐性规则所带来的风险：一是国内政策国际化，二是资本项目自由化。中国需要建立一套高于国际规则的国内制度，同时协调资本账户管理与投资协定的关系。关键词：双边投资协定 国际规则 准入前国民待遇 负面清单2013年10月21日至25日，中美第十轮双边投资协定谈判在华盛顿举行。此前不
2、久，7月12日，中国外交部发布了前一日结束的第五轮中美战略与经济对话成果，其中的经济对话联合成果情况说明指出，“经过九轮技术性讨论，中国同意与美国进行投资协定的实质性谈判。该投资协定将对包括准入前环节的投资的各个阶段提供国民待遇，并以负面清单模式为谈判基础”。表明关于中国是否应该接受“准入前国民待遇”加“负面清单”模式的讨论可以告一段落了，下一步更应该讨论如何进行实质性谈判。第十轮谈判的举行，标志着中美已进入双边投资协定的实质性谈判阶段，也标志着两国启动了双边投资规则的重设程序。为了顺利达成协定和在谈判中获得更有利于中国的条款，目前最需要的，是了解美国在中美双边投资协定中所要实现的战略利益和具
3、体的核心利益诉求。本文通过考察这场国际规则重构活动的性质和特点来分析美国所要实现的战略利益，通过考察美国2012年双边投资协定模板、中美战略与经济对话以及美中贸易全国委员会（USCBC）发布的中国商业环境调查结果来分析美国的具体利益诉求，并在此基础上，提出中国在中美双边投资协定实质性谈判中的应对策略。国际投资新规则的性质对于当前全球经济治理和国际经济规则的调整，一种常见的认识是：新兴经济体的崛起要求改变现有的结构和规则。这种认识来源于两个非常有说服力的事实：一是新兴和发展中经济体按购买力平价计算的GDP将在2013年超过发达经济体。这是世界经济格局的一种根本性的变化。“经济基础”的改变，要求全
4、球经济治理结构与经济规则这些“上层建筑”进行改变。二战以来建立在布雷顿森林体系之上的全球经济规则和全球化过程，都是美国主导的，也主要是为美国及发达经济体服务的。现在则应该建立一套更多反映新兴经济体利益的全球经济规则。二是G7和G8作为全球经济治理和全球经济政策协调平台的功能已经弱化，包含了11个新兴工业国家的G20正在成为新的全球经济治理平台，新兴经济体已经在实质性地参与全球经济政策的协调和全球治理的讨论，尤其是中国及其他金砖国家在全球事务中正在发挥越来越重要的作用。然而，这是一种广泛存在的误解。当前全球经济治理和全球经济规则主要不是在新兴经济体的要求下进行调整的，调整的目的也主要不是为了更好
5、地反映新兴经济体的利益。当前的国际经济规则调整，美国仍是主导者。G20虽然在协调全球经济政策和讨论全球经济治理，但是至今没有在全球经济规则的调整上取得任何有重大意义的成果。目前主要有三个场合正在就新的全球经济规则进行讨论和谈判：服务贸易协定（TISA）谈判、跨太平洋伙伴关系（TPP）谈判和跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）谈判。这三个谈判都是美国发起和主导的。美国在这些谈判中推出了一系列新的国际贸易与投资规则，并有将这些小范围或者区域性的规则推广成为全球规则的意图。中国作为新兴经济体的主要代表，经过很多努力才于2013年9月30日加入到服务贸易协定的谈判中。这一轮新的国际规则的调整是美国主
6、导的，显然也是为了美国的利益，而不是为了新兴经济体的利益。美国调整国际经济规则的动机，是为了在这个变化了的世界格局中通过设立新的国际规则更好地获得全球利益，而不是为了设立一个更加中性的、降低美国主导权和美国获利能力的国际经济规则。美国本是现有国际经济规则的主导者和受益者，为什么又要调整现有规则和设立新的规则呢？第一，新兴经济体的崛起和世界经济格局的变动削弱了美国在当前全球经济治理和国际经济事务中的主导能力。美国要么放弃自己的主导能力以适应新兴经济体的崛起，要么重新设立规则以保护自己的主导能力。显然，美国更愿意选择后者。第二，在现有国际经济规则中，新兴经济体尤其是中国似乎成了最大的受益者。中国在
7、过去的全球化过程和全球体系下，获得了快速的发展，经济总量直追美国，并且在可预见的时间内，将超过美国成为世界上经济规模最大的国家。第三，在现有的国际经济规则中，美国没有什么有效的办法应对中国的快速发展。20世纪80年代美国对日本的汇率政策、货币政策及贸易政策所施加的压力难以复制到中国来。尤其是当中美发生经济利益冲突时，美国并不能在现有国际经济规则内找到有效对付中国的办法。反而是中国总是能够在现有国际经济规则下找到有效对付美国的办法。第四，美国发现现有经济规则还不能充分发挥美国在国际竞争中的优势，尤其是在服务业和创新上的优势。为此，美国需要一套新的规则来更好地发挥自己的优势提高自己的国际竞争力，同
8、时也有意用新规则来限制潜在竞争对手特别是以中国为代表的新兴经济体的竞争优势。为了达到上述目标，美国所推动的规则调整主要包括以下内容：其一，服务业的开放，尤其金融和信息服务业的开放。这是美国最有优势、最有国际竞争力的行业。其二，知识产权保护，包括打击商业窃密、造假和盗版等。这是为了充分发挥美国在创新方面的优势，保护其创新利益，削弱模仿和跟随者的竞争力。其三，环境保护标准和劳动保护标准。新兴经济体的环境保护和劳动保护程度低，环境保护成本和劳动成本低，通过提高这两个标准，可以提高新兴经济体的环保成本和劳动成本，削弱其竞争力。其四，公平竞争或者竞争中性原则。即让不同所有制的企业处于公平的竞争环境中，主
9、要是为了消除对国有企业的优惠和对外资企业的歧视。其五，透明度原则。即要求对规章制度及国有资本经营信息进行充分的信息披露。其六，“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式。总结起来，这一轮全球经济规则的调整有三个主要特点：第一，这是美国发起、美国主导的全球经济规则调整，而不是新兴经济体发起和主导的调整；第二，这不是为了更好地反映新兴经济体的利益而进行的调整，而是美国在新兴经济体快速增长这一事实基础上，为了更好地获得全球化利益而进行的调整；第三，调整的主要方式，主要是通过推动服务业开放和知识产权保护来更好地发挥美国等发达经济体的竞争优势，同时，通过更全面的国民待遇原则、公平竞争或者竞争中性原则、环保和
10、劳工等高标准来削弱新兴经济体的竞争优势。双边投资协定包含上述所有美国试图推出的新规则和推出新规则的战略意图。事实上，国际投资新规则是这一轮全球经济规则调整的核心内容。在美国发起的服务贸易谈判和区域贸易谈判中，与投资相关的协定或者条款都必不可少。服务贸易的实施需要跨国投资的参与。中国同意与美国进行双边投资协定的实质性谈判之后，美国也就接受了中国参与服务贸易谈判。美国在制造业上的优势，主要通过跨国生产来实现，而不是通过商品出口来实现。美国试图施加于中国的主要国际经济新规则，均将体现在中美双边投资协定的谈判中。中美签订高标准双边投资协定后，将消除双方经济合作的许多重要障碍。中美自由贸易区、亚太自由贸
11、易区乃至新的全球贸易体系和全球投资体系的建立，都将变得更加可行。美国的主要利益诉求2013年10月8日，即在中美第十轮双边投资协定谈判的前两周，美中贸易全国委员会发布了2013年中国商业环境调查结果。其调查结果显示，美国企业在中国面临的前10大挑战分别是：成本上升、与中国企业的竞争、行政许可、人才招聘与留用、知识产权保护、不公正执法、国民待遇、透明度、标准与合格评定、对外国投资的限制。其中成本上升和人才招聘与留用这两大挑战主要源于中国的宏观经济环境以及发展阶段的变化，且这两大挑战的原因都是因为中国的工资上涨过快，双边投资协定并不能帮助美国企业应对这两大挑战。另外8大挑战则都与中国政府的行为有关
12、，即都是可以通过双边投资协定来约束政府行为、改善美国企业投资环境的，因而都可以看作是美国显示出来的对中国的利益诉求。实际上，在中美战略与经济对话以及美国公布的2012年双边投资协定模板中，也能看出美国对中国有很多明确的利益诉求。表1总结了美国通过上述三个渠道显示出来的对中国的15项主要利益诉求。在表1的15项利益诉求中，有6项同时出现在三个渠道中。包括：对美国企业的国民待遇、消除中国国有企业获得的不公平竞争优势、加强知识产权保护、提高中国规章制度以及国有资本的透明度、允许外资企业参与中国产品技术标准制定过程以及在中国市场上获得更大的市场准入程度。美国在三个渠道中反复表达的这6项利益诉求可以被认
13、为是美国的核心利益诉求。其中，中国已经接受了包括“准入前”在内的投资所有阶段的国民待遇原则，也已经接受了用“负面清单”的方式来谈判市场准入问题。关于国有企业、知识产权保护、透明度和标准制定等4个方面的规则显然也是美国将下大力气要在谈判中让中国接受的。表1 美国对中国的主要经济利益诉求序号利益诉求美国2012BIT模板中美战略与经济对话美中贸易全国委员会1国民待遇2最惠国待遇3国有企业4投资保护5资本自由转移6行为要求7知识产权8透明度9制定标准10环保11劳工12争端解决13市场准入14行政许可与审批15法治环境资料来源：2012年美国双边投资协定模板；中国外交部第五轮中美战略与经济对话框架下
14、经济对话联合成果情况说明，美中贸易委员会2013年中国商业环境调查结果。这里特别需要说明的是关于国有企业的竞争优势问题。美中贸易全国委员会2013年中国商业环境调查结果显示，“与中国企业的竞争”是在华美国公司感受到的除成本上升外的最大挑战。调查结果显示：75%的美国公司受访者认为其公司与中国的国有企业存在竞争关系，86%认为其与中国的非国有企业之间存在竞争关系，89%认为其与美国公司或其他外资公司存在竞争关系。即从调查结果看，在华美国企业最主要的竞争对手并非中国的国有企业或者民营企业，而是外资企业。但为什么美国企业把与中国企业的竞争列为第二号的挑战，而不是把与外资企业之间的竞争列为重大挑战呢？
15、这是因为美国企业认为中国企业从政府获得了各种优惠。该调查显示，34%的美国公司受访者确定地认为与其竞争的中国国有企业从中国政府获得了外资企业无法获得的实际利益（tangible benefits）；64%的美国公司受访者怀疑中国国有企业从中国政府获得了实际利益；只有2%的美国公司受访者认为与其竞争的国有企业从中国政府没有获得什么实际利益。另外，22%的美国公司受访者确定认为与其竞争的中国非国有企业从中国政府获得了外资企业无法获得的实际利益；51%的美国公司受访者怀疑中国非国有企业获得了实际利益；27%的美国公司受访者认为与其竞争的非国有企业没有获得什么实际利益。可见美国企业普遍认为在其与中国企业的竞争过程处于不利地位。那么，美国企业到底认为中国企业获得了哪些政府支持呢？图1显示，70%的美国公司受访者认为中国国有企业从政府获得了融资方面的好处，51%的美国公司受访者认为国有企业在行政许可与审批方面处于有利地位，另外几个国有企业获得优惠待遇的领域包括：税收优惠、优先获得政府购买的合同、土地成本方面的优势、其他金融补贴以及更低的公共事业成本。这些认识都是主观判断，关于国有企业获得了税收优惠和土地优惠在很大程度上是一种怀疑。但是，这一结果说明美国有通过各种渠道减少国有企业
