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1、失地农民社会保障探索及对策改革开放以来，我国进入了城市化快速发展时期。据统计，城市化每提升一个百分点就意味着我国有1000 万个农村人口失去土地，这样在我国就催生了一个庞大的群体失地农民。农民失去土地也就意味着失去了由土地所派生出来的诸如生活、就业与养老等各种权益，如何保障失地农民的权益？这成为新时期政府所面临的新挑战和新课题，全国各地都实行了一些艰难的探索，取得了宝贵的经验，但失地农民的权益保障问题并没有得到根本解决。河南省作为农业大省和人口大省，在其城市化过程中解决失地农民权益保障问题方面能够为我国提供一些有益的经验与启示。一、失地农民权益保障中存有的几个问题（一）在货币安置方面：土地补偿
2、标准过低，农民没有得到土地的增值性收益当前，河南省农村土地征用采用的补偿方式中，最主要是货币安置的方式，即根据被征土地的用途给失地农民的直接经济补偿。根据 2010年 1 月和 10 月河南省人民政府发布的批准土地征用的 45份公告能够看出，各地土地征用价格一般在每公顷 37.5 万元 117万元，即每亩在 2.5 万元 7.8 万元，其中绝大多数每亩仅在4 万元 5万元。但真正分配到农户手上的并没有这么多，土地征用补偿费还要经过乡（镇）提留和村社留存，剩余部分（一般不足80%）才能分配到农户。问题是土地征用补偿费用标准的依据是什么？这个标准是否符合土地的“实际价值”？现行土地征用补偿标准是根
3、据中华人民共和国土地管理法四十七条规定，土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 30 倍。比如说，如果土地被征用前三年的平均产值是每亩1500 元，则补偿标准不超过4.5 万元。而且土地征用并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，更没用考虑到土地征用后的用途和市场价值，这是极不合理。因为政府把征用的土地收归国有后拿到市场上去拍卖，其价值翻了好多倍，远远高于征地时补偿给农户的价值。例如，2010年开封市西部新区征地的补偿标准一般为每亩 5.5 万元 7万元，而政府把征来的土地实行市场拍卖，其商业用地价格为平均每亩在 55万元以上，
4、即土地经过商业化后，最低增值了 7 倍。而这增值的大于 7倍的利润农民基本上没有得到，除了一部分用于基础设施建设外，绝绝大多数被政府拿去作为财政收入，政府给农民的土地补偿只满足农民基本生活水平，保障的仅仅农民的生存权。（二）在就业安置方面：失地农民就业难的状况没有根本改变，有效的就业保障机制还没形成在城市化的过程中，当农民的土地被征用后，一些农民就不可避免地变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，极易造成社会不稳定。河南省政府一直重视失地农民的就业保障，为了妥善解决被征地农民基本生活和长远生计保障问题，维护其合法权益，根据国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意
5、见的通知（国办发 2006 29 号）， 2008年河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅联合下发了关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见（豫劳社 2008 19号），将被征地农民纳入统一的就业失业登记制度和城镇就业服务体系。各地市级政府也根据本地实际情况在此方面实行了探索，为被征地农民提供就业指导、职业培训、职业介绍等服务。一般情况下，按照“谁用地谁安置”的原则，失地农民有一部分就业靠用地企业。如在商丘市2009年度第十七批城市建设用地中，用人单位安置117人，占需要安置的农业人口数的22.4%D,这个比例并不高。不过，因为农民本身文化技术水平比较低，一般在用人单
6、位从事运输、装卸、保洁、保安等岗位，虽然实现被征地农民就业，但是这些岗位的人员待遇比较低，而且很不稳定，与失地农民期望的“城市人待遇”还有很大的差别。所以，失地农民就业难的局面还没有从根本上改变。虽然，各级政府财政上每年都拿出一部分资金为失地农民实行职业技能培训，但因为受文化知识水平、年龄和对未来就业预期不确定性等因素的影响，失地农民参加就业技能培训的积极性并不高。即使政府鼓励失地农民从事企事业发展或社会服务等第三产业，但为失地农民自主创业提供税收优惠和金融支持方面的制度安排还处在摸索阶段，当前失地农民的就业保障还没有形成有效机制。（三）在社会保障方面：现行的农村社会保障制度对失地农民没有吸引
7、力，健全的社会保障体系还远没有建成河南省很重视失地农民的社会保障工作，制订的豫劳社 2008 19 号文件对失地农民在养老、医疗、失业和最低生活保障等方面提出了具体的意见。之后在对征地补偿时，都附带有相对应的社保费用标准，从2010 年 10 月省政府批准的土地征收方案中，社保费用标准一般是每公顷费用，最低的虞城县每公顷6.3万元，最高的是周口市每公顷13.2万元，即2010年河南省征地社保费用标准在每亩 0.42 万元 0.88 万元，对保障失地农民的生活起到一定的积极作用。不过，在实施的过程中，存有很多问题，主要表现在：第一，社保费用标准太低。从已有的文件可知，每亩社保费用标准最高不超过0
8、.9 万元，记入农民社保资金个人账户，用于支付农民养老资金个人缴费部分。从当期参保人员的缴费标准确定公式（缴费标准=月领取标准X12个月X 15年）看，缴费标准与领取标准呈正相关关系，虽农民缴费部分一般不超过30%，但农民60 岁以后每月只领取一二百元，从这个角度来说，政府为失地农民提供的社保费用标准太低，只能保障失地农民的最低生活。而且在对通货膨胀预期的影响下，很多农民更倾向于把社保资金直接发放到个人手中。第二，现有的为失地农民提供的相关社会保障政策，主要是为失地农民提供一定的养老保险，只能称之为“生活保障”制度，教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及或有涉及执行效果不明显，与以社会性、平等
9、性、福利性和互助性为本质特性的“社会保障”相比还存有很大的差别。可见，对失地农民来说，健全有效地社会保障体系还远没有建立起来。二、失地农民权益保障中存有问题的原因分析（一）土地管理和征收制度存有缺陷是失地农民权益保障中存有问题的主要原因因为历史原因，我国选择了土地等生产资料公有制，包括国家所有制和集体所有制。对国家所有的土地，法律明确规定政府来代表国家行使所有权，而对集体所有的土地没有明确说明由谁来代表集体行使，只在法律上被定义为“农民集体所有”，但个体农民对集体土地不能享有所有权，所有权只属于“集体”，造成了集体土地权利主体不明确，所以土地所有者能够行使的有效管理、有效监督也随之虚拟化了，造
10、成集体土地所有权主体实质上的虚置，形成集体土地所有权权利的虚空。在这种政策背景下，个体农民承包集体土地，仅享有使用权、收益权而不享有处分权，也就不能真正享有所有权。所以，在集体土地的交易中，农民是被动的，必然处于不利地位。现实的土地征收中，集体土地只有出让给政府变为国有土地后，土地才能在自由市场上出售，政府垄断了土地市场的购买与销售，个体农民在集体土地的出让中没有定价权，只有被动地接受政府规定的价格，而政府也有自身的效用函数，如把土地收入作为其“第二财政”，只有压低集体土地价格才能实现自身效用最大化，这样农村集体土地补偿价格就不会高，其价值远远低于其在自由市场出售的价格。可见，我国土地管理制度
11、和土地征收制度的缺陷是失地农民权益不能得到保障的主要原因。（二）城市化与工业化发展不协调是失地农民权益保障存有问题的重要原因世界发达国家城市化历程表明，城市化是工业化的产物，城市化理应伴随着工业化的进程逐步推动，而不应人为地拔苗助长。而我国城市化发展存有着“超赶战略”，即用改革开放30 年的时间走过了西方资本主义国家200 年的路程，但与西方国家不同的是，我国城市化水平与工业化发展不相协调，即城市化水平超过了工业化发展，也就是说城市化水平的提升不是以工业化提供的就业岗位持续增加而逐渐发展起来的，很多城市没有充分吸纳就业的水平。这样就造成了大量失地农民得不到充分而有效的就业而“被市民化”，实际上
12、我国城市化已经异化为“土地城市化”而非“农民市民化”。同时，因为城市化水平同工业化进程不相协调，农民失去土地“被市民化”后却未能享有与工业化相配套的各种社会福利设施，也不能享有和其他市民一样的社会保障等公共产品和公共服务，失地农民融入城市的成本增大，这是造成我国失地农民权益保障存有问题的重要原因。（三）长期存有的城乡二元经济结构是失地农民权益保障存有问题的根本原因因为历史的原因，我国长期以来实行城乡分治的二元经济结构，在这种经济结构下，实行农业支援工业、农村支援城市的城市导向战略，客观上造成了我国城乡差别过大“、三农”问题得不到根本 解决。近年来，河南省在破解城乡二元经济结构方面做了很大的努力
13、, 但长期的积累效应和“路径依赖”特征使城乡二元经济结构依然存有, 在当前突出表现在城乡之间在教育、医疗、养老和就业等公共产品的 非均衡供给，特别是农民还在为工业化和城市化贡献廉价土地资源和 廉价劳动力资源，但贡献土地资源的农民却没有得到土地市场的增值 性收益，也没有得到充足的社会保障，而在安排他们就业时，工资待 遇又很低。即政府实行的城市偏向的分配政策和制度并没有完全改变, 在当前也就是说，失地农民实际上并没有完全分享到改革的成果，而 要承担城市化、工业化的成本，显然，这是极不公平的。这种长期存 有的城乡二元经济结构是造成失地农民权益保障存有问题的根本原因。三、保障失地农民权益的对策（一）完
14、善农村集体土地产权制度，让失地农民参入分享土地市场化 的增值性收益关于农村土地产权制度的改革，当前国内有两种意见。 一种是坚持农村土地的国有化，二是搞农村土地私有化。这两种争论, 正随着城市化的日益扩大和失地农民的权益保障问题而日渐激烈。实 际上，产权是公有还是私有，是集体所有还是国家所有，都不是关键。 问题的关键在于产权实施水平，换言之，如果拥有土地的收益权和处 置权，又何必在乎所有权是姓公还是姓私。但现有制度安排使农村 集体土地所有权并无完整，即农民对集体土地没有处置权，政府通过 行政手段简单地把集体土地变为国有土地，实际上这是一种不平等的 财产权利交易。所以，必须完善相关法律，确保农村集
15、体土地产权的 完整性和与国有土地产权的平等性，缩小这种土地产权的“二元性” 造成的利益差别。最为关键的是，让农民对其集体土地拥有“处置 权”。这种处置权并不是说农民能够随意地“处理”集体的土地，而 是在不改变政府对土地的用途、性质规划的基础上，在征收农民集体 土地时，改变过去那种不公平的、行政命令式的土地征收制度，赋予 农民更多的话语权，让农民对集体土地拥有“处置权”，提升农民在 土地交易中与政府或其他交易主体实行“谈判”中的地位，并能够根 据土地的市场价格或接近市场价格实行“议价”，这样，就避免土地定价标准太低的问题，能够让失地农民也参入分享土地的“增值性” 收益。（二）千方百计地为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业保障的有效机制我国城市化的过程也就是持续把农民千方百计地变成城市 市民的过程，要把农民变为市民关键是解决农民的就业问题，特别是 要解决好失地农民的就业问题。农民问题主要是就业问题（温铁军 2010），为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业的保障机制是 保障失地农民权益的重要途径，也是我们实行城市化的内在含义。首 先，政府要创造条件扩大失地农民就业。在当前，稳定“谁用地谁安 置”政策的前提下，政府部门能够利用产业结构
