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1、【视点】慈善立法我国慈善立法势在必行 有望于2009年前通过http:/ 2007年10月11日14:44 法制与新闻(本刊特约记者)毛磊/文是否拥有爱心是衡量一个民族整体素质的重要标志，而慈善最基本的内涵就是弘扬人们的爱心。2007年8月22日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，民政部副部长窦玉沛透露了一个振奋人心的消息：慈善法已再度列入国务院立法计划，民政部正在积极进行调研，推动该法的立法进程。窦玉沛介绍，在慈善法草案中，规范了慈善组织、慈善捐赠、慈善信托、志愿者服务、奖励与鼓励政策，以及相关的法律责任。近年来，社会上对慈善立法呼声日益高涨，民政部早于2005年正式启动慈善法的起草工作
2、，2006年，慈善事业促进法草案出台并被列入国务院年度立法计划，准备于2007年提交全国人大常委会审议。不料，草案在内部引发争议，几易其稿，至今未进入下一步立法程序。全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成称，慈善立法不仅取决于慈善事业发展的本身，而且取决于其他主要社会保障法律的制定。因为慈善事业是中国特色社会保障体系的有机组成部分，社会救助法、社会保险法等基本社会保障法律未出台之前，慈善法不可能先行出台。值得期待的是，社会保险法有望今年年底提请全国人大常委会审议，社会救助法预计明年可以提请下一届全国人大常委会审议。上述两部基本的社会保障法律出台后，慈善法出台的时机
3、将趋向成熟。郑功成表示，慈善事业正在进入一个迫切需要立法规范的大发展时期，所以，我预计下一届人大有望制定慈善事业法，较乐观的估计是2008年能够提交审议，2009年前将可能获得通过。慈善事业亟待发展在走向现代化、工业化、城镇化的道路上，慈善行为不可或缺，它是市场经济体制下和谐社会的必备要素，是激烈竞争中温暖人心的仁德良药，是现代文明的核心价值观。最近，接二连三发生的几起“慈善风波”，引起了社会的广泛关注北大受助研究生段霖夏中途退学，用善款开办公司，被捐助人告上法庭；山西女孩郭小娟被指携善款“潜逃”，与组织募捐的网友发生纠纷；湖北5名大学生被指缺乏感恩意识，被捐助者从受助人名单中剔除；山东青岛“
4、大善人”王明殿因行善出名，却屡遭“索捐”麻烦。人们反思得出的普遍结论是，我国尚缺乏一部慈善法，对慈善行为进行规范和调整。2007年5月，身患脑瘤的山西女孩郭小娟得到网友“八分斋”和“南山飞狐”的帮助，获得15万元的社会捐款。6月，郭小娟手术成功后，将剩余的近10万元带回了山西老家，该行为引起非议。8月，组织募捐的“八分斋”和“南山飞狐”代表网友前往山西，要求郭小娟履行当初的口头承诺，公布账目，将剩余善款捐给其他需要帮助的人。一位四川企业家称，一次他主动给希望工程捐款，没想到一些人闻讯马上跑来向他“借钱”，一些人向他兜售古董，甚至有人写信叫他捐钱，弄得他疲惫不堪，从此他再不做“枪打出头鸟”的捐赠
5、了。目前，我国除每年有6000万以上的灾民需要救济、2200多万城市低收入人口享受低保以外，还有7500万农村绝对贫困人口和低收入人口、6000万残疾人和1.4亿60岁以上的老年人需要各种形式的救助和帮助。“为保障这些困难群体和特殊群体的基本生活权益，仅靠政府努力远远不够，必须让政府资源和社会资源互补，政府行政力量同社会动员力量互动，而慈善事业就是动员社会力量参与社会救助的重要载体，是社会保障体系的重要组成部分。”民政部部长李学举如是说。按照国际惯例，慈善活动被普遍看成除了市场分配、政府分配之外的第三次分配。目前我国的基尼系数已经逼近了0.5的警戒线，如果算上城乡居民福利性分配的差别和高收入阶
6、层、公职人员的隐性收入、灰色收入，实际情况还要严重。因此，发展慈善事业，扩大第三次分配，使社会资源分配更趋于公平，显得十分迫切。一份慈善组织的公益调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠纪录的不超过10万家，这意味着有99%的企业从来没有参与过捐赠。这份调查让公众把“缺乏责任感”的帽子戴到了中国企业的头上，令很多企业感到“很委屈”。2004年，我国国内入榜的135位慈善家共计捐款9.85亿元，约合1亿多美元。而2000年至2004年，美国50名最大的慈善家捐款总额是650亿美元。两者相差达600多倍。2002年，我国私人捐赠人均只有0.92元人民币，不到当年GDP的万分之一
7、，而2003年美国人均私人捐款828.7美元。我国和美国人均收入相比为138，人均慈善捐款相比为17300。据安徽省慈善协会副会长陈义明介绍，安徽省慈善协会成立10多年来，共接受和发放善款、善物2亿多元。除2003年江淮水灾严重、全年收到善款激增至4000多万元以外，安徽省慈善协会平均每年所收款额在2000万元左右。而这些捐款当中绝大部分来自省外、境外，源于安徽省富豪阶层的捐款几乎为零。2004年年底，安徽省慈善协会收到的一笔最大额的个人捐款，也并非出自富豪之手，而是出自江苏一位七旬退休老人。老人家境并不富裕，乘火车硬座赴皖，一次性捐给贫困群体50万元。此外，2005年百位中华慈善大奖获得者中
8、惟一的安徽人李玉兰，也不过是经营小饭馆的普通个体户。以工薪阶层为主的普通市民、大中专学生以及退休老人是目前慈善捐款的主要来源，掌握巨大社会财富的富人阶层在慈善事业中却屡屡缺位。为此，民盟中央建议，应尽快研究并制定慈善事业法，从法律层面鼓励发展慈善事业。从目前现状来看，我国还没有专门规范慈善公益组织的法规条款，对富人的捐赠行为，也没有专门法律加以调整，只是在合同法中对赠与行为有所规定。因此，通过一部立法，来促进中国慈善事业的发展，对于调节贫富差距和缓和社会矛盾、促进社会和谐就显得很有必要。其实，我们过于习惯地把板子打在企业或富豪身上，却忽略了另一个明显事实：中国90%的公民没有捐过款物，而美国8
9、5%的捐款来自民众。统计显示，目前中国有100多家慈善组织，而美国有100万家；中国100多家慈善组织每年募集到100亿元善款，仅相当于GDP的0.1%，而美国同类数字为GDP的8%-9%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。从这个意义上说，中国的“慈善缺位”不仅仅是企业或富豪的问题，而是社会整体的问题。慈善立法势在必行深圳彭年集团董事长余彭年，现年83岁。在“胡润2006年中国大陆慈善家排行榜”中，他以捐赠20亿元位列第一位。1988年，他给某省捐赠了10辆进口三菱救护车，两年后他却得知，救护车里面的设施被改造，本应用于急救病人的车成了某些领导的专用车。盛怒之下，余彭年将捐赠车辆悉数收回，
10、转赠给某县几家医疗机构。然而他没想到，转赠的救护车再次被挪用。对此，中国社会科学院法学所研究员吴玉章认为，现行的公益事业捐赠法只规定捐赠款物的使用“应当尊重捐赠人的意愿”。但是，究竟如何界定“应当尊重捐赠人的意愿”，目前并没有法律法规的进一步解释。吴玉章建议，应修改公益事业捐赠法或制定更具体、可操作的实施性条例，明确规定捐赠款物的使用及公开的程序，具体界定如何才是“尊重捐赠人的意愿”。在目前国家层面立法难度较大的情况下，应适度加强地方立法工作，先在地方立法层面上有法可依。也许，中国从不缺少善良慷慨的人，但缺乏让这些善良慷慨得以落实的机制。目前，我国现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进慈善事业
11、的发展，迄今为止，我国没有专门的慈善事业促进法。慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、慈善事业的主管部门，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等都缺少法律明确规定。2005年人大、政协“两会”期间，民政部救灾救济司共收到全国人大代表建议11件，议案7件，全国政协委员提案11件。其中，涉及慈善立法内容的人大建议有6件，人大议案有7件，政协提案有4件。慈善“立法”一度是人大代表和政协委员们关心的热点问题。清华大学公共管理学院副院长王名认为，目前慈善事业法律法规的层次不高，不利于维护慈善机构的法律地位和合法权益。全国人大法制工作委员会国家法室副主任许安标提出，政
12、府应通过立法，鼓励和引导非营利组织及其所兴办的公益事业的发展。在法律中应增加以下规定：通过政府向运转规范、廉洁高效、声誉优良的非营利组织购买服务，委托它们为政府向社会提供服务，促进和引导非营利组织的自我管理；通过向社会特别需要的社会救助、教育、科学、文化、卫生、环保等非营利组织提供资助，引导非营利组织发展的正确方向；通过税收优惠措施，引导社会资金向公益事业领域转移。制定慈善事业相关的法律，有助于发挥法律的指引功能，引导社会各界人士特别是富裕阶层的人士改变慈善观念，积极投身于慈善事业当中。比如通过建立健全有关慈善事业制度，使慈善机构运行更加规范，捐赠款物的流向更加透明，那么就可能增强人们对于慈善
13、的信心和热情。比如通过开征遗产税、所得税、赠与税乃至特别消费税，比如制定一些使慈善事业捐款者更能得到社会尊重、扬名的规定，使得富人们改变自己的一些行为，更多地将自己的财产捐赠给慈善事业。民政部办公厅副主任、法制办主任王来柱的另一个身份是慈善立法草案的起草人之一。王来柱透露，中华人民共和国慈善事业促进法只是一个初定的法律名称，最后很可能被改为中华人民共和国慈善事业法，或者直接就叫中华人民共和国慈善法。据了解，慈善法第一稿2005年就已经完成，后来几经修改，至今仍有许多根本性问题尚未形成完全的共识。比较核心的问题有两个：一个是慈善的内涵和外延；一个是政府到底如何管理慈善。慈善到底是民间的事业，还是
14、政府也可参与其中的公共事业，不仅是理论问题，而且是实际问题，因为慈善是有资源的、有资产的、有利益的。2005年11月，由民政部、中华慈善总会共同举办的首届“中华慈善大会”明确提出，要在5年之内，对慈善政策法律法规不断完善，初步形成良好的政策和法制环境，基本建立适应慈善事业发展的政策法律体系。全国人大法制工作委员会国家法室副主任许安标在提交给“慈善立法和政策创新”论坛的材料中指出，全国人大内务司法委员会认为，为适应公益事业发展的新形势，规范公益行为和慈善行为，解决法律实施过程中出现的一些矛盾和问题，有必要修改现行中华人民共和国公益事业捐赠法，民政部正在开展立法调研。慈善立法：由政府主导向民间自治
15、过渡http:/ 2007年10月11日14:46 法制与新闻（http:/ 傅达林/文 据报道，慈善法已再度列入国务院立法计划，年底慈善法草案有望向社会公布，并于明年提交全国人大审议。对于向来以乐善好施为传统美德的中国而言，慈善事业的现状与一些西方发达国家相比相形见绌，与自身社会的发展状况也极不协调。因此，当几经波折的慈善法即将再次进入立法程序时，便立即引起公众的关注与期待。从人类慈善事业的发展轨迹看，慈善的根在民间，慈善的助动力则在政府。所以，中国慈善立法的根本目的在于激发民间慈善力量健康、茁壮地生长，同时又需要强化政府在指导、激励、监管等方面的责任。也就是说，转型时期的慈善立法应实现由政府主导向民间自治的过渡。一方面，慈善法应当以激发、规范民间慈善自治为根本。现代意义上的慈善事业，并不局限于传统领域政府救助的范畴，而是一个政府无法包揽的社会性事业。要取得慈善事业的长足发展，政府必须求助于社会力量。近年来，我国民间慈善组织开始兴起，从1949年到1992年的43年间，中国内地没有一家慈善组织，而从1993年到20
