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1、中共温州市委 温州市人民政府关于加快城乡统筹综合改革的若干意见各县（市、区）委、人民政府，市直属各单位：为了深入贯彻落实党的十七届三中、五中全会精神和省委“两创”总战略，加快推进我市城市化和城乡一体化进程，按照农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作的意见对开展“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”农村改革试验的要求，现就我市加快城乡统筹综合改革提出以下意见。一、深刻认识城乡统筹综合改革的重大意义当前，我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。党的十七届三中全会通过了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，对新
2、形势下农村改革发展作出了重大部署。加快城乡统筹综合改革是新一轮农村改革发展的重大课题，温州是我国第一批农村改革试验区，过去曾经探索了不少农村改革发展的成功经验，今后要在加快城乡统筹综合改革中闯出新的路子。从我市情况看，在推进现代化过程中，当前最突出的问题是城市化和城乡一体化进程滞后，特别是城乡二元结构带来的深层次矛盾问题尤为突出。由于农村土地、资产、户籍等制度和经济社会管理体制的制约，各类要素不能在城乡之间自由流动，既严重阻碍了农村发展，也影响了温州现代化进程。加快城乡统筹综合改革，是贯彻落实党的十七大和十七届三中、五中全会精神以及省委“两创”总战略的实际行动，是从根本上解决“三农”问题的重大
3、举措，是我市建成全面小康社会和率先基本实现现代化的重要保证。我们必须按照中央和省委的统一部署，着眼于统筹城乡发展，加快推进城乡一体化改革，致力于调整农村生产关系和社会关系，着力破除城乡二元结构，真正让城乡资源要素无障碍地自由流动，真正发挥市场对资源配置的基础性作用和政府对城乡统筹发展的主导作用，为推进温州转型发展奠定坚实基础。二、加快城乡统筹综合改革的指导思想、目标任务和基本原则（一）指导思想。认真贯彻落实党的十七大和十七届三中、五中全会精神，坚持以科学发展观为指导，以城乡统筹为根本方法，以要素市场化为导向，以“三分三改”为核心，以农村住房改造集聚建设为切入点，以功能区和中心镇建设为平台，以政
4、府推动和政策支持为保障，大力推进城乡统筹综合改革，为加快城市化进程和推进新农村建设，为加快转型发展、再创温州辉煌提供强大动力。（二）总体目标。经过五年的努力，在农村土地、住房、集体资产产权制度，城乡社会保障、户籍管理制度，农业经营体制、公共服务均等化等关键环节，在村镇管理体制、城乡建设体制和农村社区基层组织建设等重要方面，建立起城乡相对接和一体化的体制机制，并在改革试验中逐步加以完善，基本改变城乡经济社会二元结构，明显缩小城乡差距，形成城乡一体化发展新格局，使温州成为体制机制更活、发展后劲更足、带动能力更强的城乡统筹改革先行区，为建成全面小康社会和率先基本实现现代化奠定坚实基础。到2015年，
5、我市 “1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新格局基本形成，城市化率达到68%以上，超过长三角地区和全省平均水平；农房改造集聚建设取得重大进展，农房集聚改造率达到30%；农村要素市场化水平、农村产权制度改革在全省和全国处于领先地位；城乡统一的新型户籍管理制度基本确立，城乡一体全覆盖的社会保障体系基本建成，教育、医疗卫生、文化等公共服务均等化达到全省平均水平以上。（三）基本原则1、“三分三改”，联动推进。城乡统筹综合改革，最根本的是破除城乡二元结构，最核心的是要素无障碍流动和市场化配置，主要内容是实行“三分三改”。“三分”，是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开就是把村“两委”组织与村
6、级集体经济组织分开，把农村居民社会成员身份和经济成员身份分开，保障村级组织坚强有力正常运转和社员正当合法权益；资地分开，就是把非土地资产与土地资产分开，为分类处置创造条件，使各类资产能够正常自由流动，实现优化配置；户产分开，就是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“三改”，是指股改、地改、户改。股改就是对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，按现代企业制度运行，而土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变；地改就是农用地在“三不变”（权属不变、用途不变、量质不变）的前提下进行流转，宅基地的用益物权用来帮助农民进镇入城，农村集体建设用地进入市场；户改就是
7、以“两实”（实有人口、实有住所）按居住地登记户口的户籍管理制度改革。要把“三分三改”作为解决“三农”问题的关键，贯穿于城乡统筹综合改革的全过程和各个方面。通过“三分三改”的联动推进，进一步加快城市化进程，从而使农民转变为市民、农村转变为社区、传统农业转变为现代农业。2、试点先行，有序推进。城乡统筹综合改革，涉及面广、政策性强、区域差异性大，在实践中必须坚持“既要积极、又要稳妥”原则。各地应当从实际出发，实事求是，在区域推进上可选择若干乡镇先试，在改革内容上可选择若干方面先行。在先试先行取得成功经验后，再向面上有序推进。3、突出重点，统筹推进。城乡统筹综合改革是一项系统工程，是一个长期的目标，必
8、须坚持规划先行、突出重点、统筹兼顾。在突出“三分三改”这个核心内容的基础上，重点搞好村镇管理体制、农房改造集聚建设、户籍管理制度、农村产权制度、社会保障制度、公共服务均等化体制等方面的改革和建设，力争在关键领域取得突破性进展，推进我市城乡统筹综合改革向纵深发展。4、政府主导，和谐推进。城乡统筹综合改革牵一发而动全身，在推进过程中，既要发挥市场“无形之手”对资源配置的基础性作用，更要发挥政府“有形之手”对城乡统筹发展的主导作用。特别在制定规划、出台政策、资金投入、配套建设等方面，各县（市、区）和镇要发挥主体作用，做到积极有为，为各项改革推进提供动力支持和制度保障。城乡统筹综合改革涉及重大利益的调
9、整和分配，必须坚持以民主促民生，充分尊重群众意愿，依法依规依政策办事，把工作着力点放在发展农村经济、改善农村环境、完善社会保障、增加农民收入、提高生活品质上，让全市人民共享改革发展成果，促进农村社会和谐稳定。三、推进城乡统筹综合改革的主要内容（一）以农房改造集聚建设为切入点，推进中心镇和新农村建设1、实施乡镇行政区划调整。按照温州大都市区的总体规划，将我市的城乡结构调整为以大都市核心区（三区、洞头、瓯江口、瓯江北岸及上塘）为主中心，以乐清、瑞安、平阳、苍南、文成、泰顺六个县城为副中心，以50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇为重要节点的“1650”大中小城市网络型组团式都市区发展新
10、格局。在大都市主中心、副中心地区，依据原有的发展基础、功能组合、发展趋势等条件，打破原有的乡镇（街道）行政区划的限制，规划建设大都市区的功能区，实行区镇合一体制，有多个乡镇（街道）的，则撤销乡镇（街道）建制，在功能区（镇）下面设置相应的办事处；其他地区实施乡镇撤扩并，建设区域性中心镇。全市建设50个左右具有区位优势、产业依托和自身特色的中心镇，并最终发展成为小城市。2、推进中心镇及功能区建设。整合资源、提升效能，积极培育中心镇，鼓励农村人口向功能区和中心镇集中、产业向园区集中、公共服务向建成区集中，切实解决村镇低、小、散问题，推动中心镇向小城市发展，功能区向新城区提升。3、以“四个一”为抓手推
11、进农房改造集聚建设。按照“政府主导、村民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进”的原则和“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的要求，大力推进农房改造集聚建设。实行“一镇一规划”，以镇为单位，按照现代化小城市和新城区的标准，高起点、高标准地编制镇域（功能区）总体规划，明确居住、公共服务等功能区的空间布局结构，形成中心镇（功能区）建设“1+X”（1个中心镇主集聚区，以及X个中心村新社区）的总体框架体系。实行“一镇一政策”，根据市、县两级出台的指导性政策意见，以镇（功能区）为单位制定可操作性的具体政策措施。实行“一镇一平台”，整合现有资源，积极建立融资平台，组建镇（功能区）新农村建设投资，负责具体所在
12、镇（功能区）农房改造集聚建设融资。实行“一镇一试点”，各县（市、区）在起步阶段要确定一个试点镇（功能区），每个镇（功能区）要确定一个试点新社区，开展农房改造集聚建设，取得成功经验后面上推开。4、以扩权强镇为重点深化乡镇管理体制改革。按照事权、责权一致，人权、财权配套的原则，以“权力下放、超收分成、规费全留、干部高配”为主要内容，推进扩权强镇改革。对中心镇和功能区，要扩大经济社会管理权限，实施许可和执法重心下移，强化便民服务功能，加大财政、用地、项目支持力度，理顺县和镇（功能区、街道）管理体制，提升中心镇及功能区发展和管理水平。5、建立健全农村新社区管理服务体制。理顺农村新社区 “党、政、经”组
13、织关系，明确党员、村民、社员各自权利和义务。科学设置社区组织架构，积极构建社区公共服务体系。鼓励集中居住区内的多个行政村或相邻的行政村建立联合党组织。村委会可以与农村新社区管理委员会并存，并逐步过渡到社区居委会，管理新社区行政社会事务。（二）优化农村土地使用制度，建立城乡土地节约集约利用和优化配置机制1、完善农村土地承包经营权流转制度。健全农村土地承包经营权的用益物权制度，创新农用地流转方式，提倡流转收益多样化。建立健全县（市、区）、镇（乡、街道）、村三级流转服务组织网络，完善农村土地承包纠纷调处机制，深化流转农户社会保障配套改革，加大土地流转奖励扶持力度，引导农用地向农业企业、专业合作社和种
14、养大户集中。2、积极推进农村宅基地置换工作。按照“管住管好农保地、保有保护耕地、放开放活建设用地”的思路，在确保建设用地总量平衡的前提下，以城乡建设用地增减挂钩办法，建立完善宅基地置换制度。允许农户跨行政村直至跨镇，以镇为单位异地建房，有计划地引导农户以农村宅基地置换城镇住宅，实现宅基地帮助农民进城。要解决农房改造集聚建设后的产权登记问题，对搬迁聚集到中心镇、规划新社区的农户，给予办理集体（国有）土地使用权和房屋所有权登记。取得集体土地使用证和房屋所有权证的住房，可以设定抵押权，帮助农民变住房财产为资本。 3、建立完善农村集体建设用地使用权交易制度。建立土地交易市场，依法取得的经营性集体建设用
15、地使用权，可以采取租赁、作价出资（入股）、转让等有偿方式进行交易。制定出台有关规定，规范农村集体建设用地使用权交易行为，加强集体建设用地管理，促进集体建设用地优化配置和节约集约利用。合理分配集体建设用地使用权转让中的土地收益，切实保护农民的土地权益。4、建立土地合作社。以村为单位，建立土地合作社，可依托中心镇跨村组建土地合作总社，引导整村、整组农用地流转。在农户集聚进入中心镇、新社区或农村集体资产产权改革后，农户所拥有的土地承包经营权和建设用地的权益不变，村土地合作社作为村集体土地所有者的代表，负责对原辖区范围内农村土地的经营管理。（三）改革完善农村集体资产产权和农业经营服务制度，增强农业和农
16、村经济活力1、对农村非土地集体资产产权进行改制。坚持因地制宜、分类指导，在行政区划调整后的综合改革试点镇、农房改造集聚建设比较紧迫和其他有条件的地方，对村集体经济组织的非土地资产可率先进行股份化改造，资产量化到户到人，建立股份经济合作社，股权可以继承、转让和赠与。2、完善农业经营制度。加快建设粮食生产功能区和现代农业园区，大力培育提升农业龙头企业、家庭农场、专业大户、专业合作社等现代农业经营主体，健全农业社会化服务体系，引导社会资本进入农业产业化经营领域，着力提高农业生产经营专业化、组织化、集约化水平。3、创新农村金融服务。加快组建农村资金互助社，扩大小额贷款公司、村镇银行试点，拓宽农村融资渠道。鼓励和引导涉农企业和单位，参股农村各类新型金融组织。鼓励和支持银行业金融机构创新涉农贷款方式，完善农房抵押等各类抵押担保制度，加快农村信用体系建设，提高金融支农服务水平。（四）推进户籍管理制度改革，实现城乡居民合理有序流动1、建立城乡统一的新型户
