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1、行政相对人的程序参与权之反思某房地产开发有限公司不服北京市工商行政管理局某分局行政惩罚案【案件事由】某房地产开发有限公司不服北京市工商行政管理局某分局行政惩罚,提出行政复议,复议机关维持了行政惩罚决定。【基本案情】 原告北京某房地产开发有限公司成立于，登记住所地为北京市平谷区某镇某村,该公司将公司住所地迁至北京市海淀区。月，被告以原告擅自变更公司登记事项为由,向其作出责令改正告知书,限其30日内改正。原告并未按期改正，被告觉得原告行为违背了中华人民共和国公司登记管理条例第二十六条之规定,属于擅自变化公司登记事项的行为,拟对原告作出行政惩罚，在作出惩罚前,被告告知原告享有陈述申辩的权利，原告向被
2、告提交了书面陈述意见，但被告执法人员以该陈述与案件无关当场未接受。0月，被告作出行政惩罚决定，并向原告送达。原告不服,提起行政复议，复议机关维持了被告的行政惩罚决定，原告仍不服，提起行政诉讼。【案件焦点】1. 本案的焦点在于行政机关行政惩罚决定认定事实清晰,证据确凿，合用法律对的,但在执法中未按照依法行政的规定严格遵守法定程序，该惩罚与否有效?2. 与否对于相对人的任何陈述意见都需接受并进行复核? 【裁判要旨】根据法院审查，根据最高人民法院有关执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第五十七条第二款第(三)项之规定，判决确认被告所作行政惩罚无效。双方当事人均未上诉。【法理分析】一、裁判根据及
3、案例评析法院觉得，原告自10月起,未在登记住所地从事经营且未经核准变更登记的状况下擅自迁址，已经违背了中华人民共和国公司登记管理条例第二十六之规定，应当受到惩罚。被告行政惩罚决定认定事实清晰,证据确凿,合用法律对的。但是被告在执法中应当按照依法行政的规定严格遵守法定程序。根据中华人民共和国行政惩罚法第三十二、第四十一条之规定，行政机关作出行政惩罚前必须充足听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核,若行政机关回绝听取当事人的陈述、申辩，行政惩罚决定不能成立。本案中,被告在庭审中承认原告在收到被告的行政惩罚告知书后即向被告提交了书面陈述意见,被告承认当场以该陈述与本案无关为由
4、未接受，在被告提供的档案材料中亦没有对原告书面陈述意见进行复核的证据,且在被告的行政惩罚决定书中亦未体现对原意见采纳与否的意见，此行为即为回绝接受原告陈述、申辩，属重大程序违法,故被告所作行政惩罚决定依法不成立。程序正义原则规定做出对其不利的决定期应容许对方刊登意见，并对其意见加以充足考虑。行政惩罚法以立法形式对该原则加以肯定,该法第三十一条规定：行政机关在做出行政惩罚决定前,应告知当事人做出行政惩罚决定的事实、理由及根据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充足听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、
5、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。据此行政机关在做出行政惩罚前必须履行告知和复核程序，告知程序保证了被惩罚人的知情权,复核程序则保证了被惩罚人的参与权。告知程序和复核程序虽然同等重要，若从实际影响行政惩罚成果的角度讲,复核程序对被惩罚人更故意义。告知程序只是被惩罚人参与行政惩罚程序的前提,而通过复核程序，行政机关对被惩罚人陈述、申辩理由充足加以考虑，也许变化行政惩罚的成果，从而有助于被惩罚人。若从自我监督的角度看,复核程序对行政机关更故意义,通过复核程序，行政机关可以掌握调查过程中尚未掌握的事实、证据，有助于更全面考虑案情，避免错误行政惩罚的作出。实践中,从行政机关提供的案卷材料看,行政机
6、关基本上可以履行告知程序，在做出行政惩罚决定前告知相对人行政惩罚的事实、理由和根据，给相对人陈述申辩的机会，但听取相对人的意见常体现为若相对人有陈述、申辩的则记录在卷，或者从行政惩罚的成果上减少某些拟作出行政惩罚的幅度，鲜有反映行政机关对相对人陈述、申辩内容认真进行复核的材料。由此可以看出，行政机关偏重于告知程序的履行，而忽视对被惩罚人陈述、申辩意见复核现象的存在,行政机关应当对履行复核程序引起足够的注重,应清晰地结识到复核程序与告知程序同是行政惩罚中保障被惩罚人权利的重要程序,充足听取被惩罚人的陈述、申辩意见并非仅仅是“听取”，而是当被惩罚人提出的陈述、申辩意见中存在需要复核的理由、事实或者
7、证据时，行政机关应通过谈话，向有关机关调查等方式进行复核，且将复核结论告知被惩罚人并阐明理由,或者在行政惩罚决定中载明复核的状况,否则,行政机关将构成程序违法，在行政诉讼中将面临败诉的法律后果。如本案中,被告案卷材料中没有对原告陈述意见提出的事实进行复核的材料，法院最后认定被告回绝听取原告陈述、申辩,确认其行政惩罚决定无效。在本案中,原告某房地产公司在提出申辩意见后,被告工作人员未经复核即以其申辩与本案无关为由而回绝接受。浮现这一状况,也许有如下因素：一是多数被惩罚人亦“重实体，轻程序”,在一般状况下,更看重行政惩罚决定认定的事实，对行政惩罚程序比较忽视;二是被惩罚人确有违法事实存在,多数案件
8、中被惩罚人不进行陈述、申辩或者只进行简朴的恳请减轻惩罚的陈述、申辩，不提供相应的证据,使行政机关无需复核成为一种常态;三是目前有关立法中没有有关如何履行复核程序的具体规定。二、行政相对人行政程序参与权的内容行政程序参与权是指行政相对人为维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中, 就波及到的事实和法律问题论述自己的主张,从而影响行政主体作出有助于自己行政决定的一种权利.在法律制度中， 实体法总是通过相应的程序法律制度而实行的, 实体性权利义务也总是通过程序性权利义务而得到贯彻的。行政相对方通过一定的方式、环节、手续去实现和保障某个实体成果, 这就需要法律程序给行政相对方提供充足的参与机会, 赋
9、予相对方相应的程序权利,从而实现程序的价值。 （一) 行政相对人程序参与权的界定 在波及国家行政管理的问题上,从各国的法律规定和具体实践来看，行政相对人参与的程序重要是行政程序和救济程序。行政程序是行政主体做出波及行政相对人权益的行政决定过程，是形成行政决定的“事前程序”,大体上又可分为行政立法程序和具体的行政解决程序。救济程序是对违法行政决定导致损害予以的补救过程,为事后程序,重要涉及行政申诉程序、行政复议程序和行政诉讼程序。行政相对人的程序性权利，就是行政相对人在上述两类程序中所享有的权利。 行政程序参与权是指行政相对人为了维护自身的合法权益而参与到行政过程中, 就波及的事实问题和法律问题
10、公开阐明自己的主张, 从而影响行政主体做出有助于自己权益的行政决定的程序性权利,这是最具代表意义的公法权利。行政程序的运营必须有公民的参与。参与权实质上就是个人或组织在行政管理中分享的对公共权力的控制力,这种控制力不仅有助于行政目的的实现,有助于对行政主体权利的控制,也有助于行政执法过程中个人或组织权益的保障和实现。通过参与, 公民有机会主张自己的权利, 并在行政参与权的行使中实现自己作为权利所有者的利益。通过对行政权运营的参与,公民可以随时随处以国家主人公的姿态和精神关注、监督、控制行政权的运营,从而使行政主体做出的决定建立在较为公正的基本之上,有力避免行政权的滥用。 ( 二) 行政相对人参
11、与权的权利基本 行政相对人的程序参与权来自英国一般法上的自然公正原则。自然公正原则涉及两个最基本的程序规则:其一,任何人不应是波及自己案件的法官； 其二, 任何人都不能在不予以公平的审判机会之前受到惩罚。在美国,它体现为合法法律程序,在行政法意义上是指规定一切权利的行使剥夺私人的生命,自由或财产时,必须听取当事人的意见， 当事人具有规定听证的权利。参与权是在行政法领域实现法律面前人人平等的基本保障。虽然在行政法研究中有许多学者论证行政法律关系的不对等性, 却很少有人主张行政法律关系的不平等性,由于法治的基本规定就是法律面前人人平等。从法理学角度而言, 不对等性也是人们对行政法律关系的误读, 不
12、对等性仅仅是行政法所调节的行政关系的实然状态。而行政法所追求建立的行政法律关系是对等的、平等的,平等和对等必然是法律上的平等和对等，而非现实社会的平等和对等。行政程序法确立和保障的公民程序性权利就是行政法上平等的重要体现,特别是参与权。参与权的行使不仅充足体现了行政相对人与行政主体平等的程序主体地位，并且变化了行政行为单方意志性，使最后的行政决定在一定限度上涉及了相对人的意思表达,可见, 参与权不仅表白了行政相对人的程序主体地位,并且也体现了其对行政行为的实体决定地位。 从此外一种层面而言， 参与权也是行政相对人享有的受平等看待权利的必然规定。受平等看待的权利是指行政相对人个体在行政活动中应当
13、受到行政主体的平等看待的权利。行政相对人是以个体身份与行政主体发生关系的,而行政相对人个体之间在法律面前是平等的地位。在同一行政法律关系中有也许波及利益冲突的双方行政相对人,这两方行政相对人基于公民之间的平等权利而平等地参与到行政程序中, 从而规定作为执法者的行政主体予以平等的参与权， 平等地合用法律。如果社会盼望一种法律程序可以有效地增进实体权利的实现, 可以有效地制约程序主持者权力行使的恣意, 可以增进和保障程序的公平和个人在程序活动中的尊严,那么,个人作为程序的参与就应当具有相应的程序参与权利。这些程序参与权力至少应涉及: 行政相对人的理解权;相对人提出申请的权利；被告知的权利；法规和规
14、章提出建议和刊登意见的评论权利；申请回避的权利;质证及辩论权;程序抵御权以及陈述的权利。【现状反思】 参与权作为一种权利形态在行政活动过程中具有自身的价值,这种价值体现为多方面。其中之一即是以参与权为起点形成程序性权利体系,对行政权力进行了控制。这是符合现代民主政治规定的,它体现了直接民主的精神。同步,这种制约方式最能符合行政相对人的心理特性。然而,纵观国内已有的行政程序规范,对行政相对人参与权的规定及保护存在诸多弊端，具体体现为: 1 宪政精神贫乏。国内目前尚未制定统一的行政程序法,行政相对人的程序性权利规定重要体现于个别法律、法规及行政规章中。其中，体现着宪政精神的行政程序规则较少,对行政
15、相对人参与权的规定更是凤毛麟角。宪政精神贫乏，行政程序法的无存,最后影响了法律、法规中有关行政程序规范的质量。具体体现为:行政程序事实上成为行政主体的工作程序及办事手续,这样就容易形成“暗箱操作”，极也许侵犯行政相对人的权利。参与权保障机制不健全。虽然行政相对人参与了行政活动，但保障其参与所要达到行政程序所规定控制行政权力的相应措施不多,使参与流于形式。 2在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。一般强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序规定。 3. 参与权利意识淡薄。既有的法律、法规规定行政相对人的参与权犹同行政主体对
16、其一种施舍,把参与行政程序中的行政相对人摆在客体的地位上。另一方面,行政相对人自身把参与也当作是一种“被动”的参与,没有树立“自主性”、“对抗性”的参与意识。 4.法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范,却没有规定行政机关违背法定程序、侵害相对人程序参与权的法律责任,这就使得执法人员有恃无恐,法定程序得不到严格执行,肆意侵害相对人程序参与权的现象屡禁不绝,相对人的程序得不到保障。【本案启示】通过此案例，我们理解到目前在国内加强对行政相对人程序参与权的保障的必要性。为此我们将从如下几种方面对行政相对人的程序参与权的保障进行较为进一步的探讨: “有权利必然有保障救济”。这句古老的法律格言也可以从背面来理解， 即没有保障救济就没有权利。对当事人的程序参与权利保障， 可以从行政程序立法的制度化健全外
