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1、论行政处罚的一事不再罚原则论文摘要：行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩 序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴，遵守法定的行政 处罚原则与适用原则。一事不再罚原则是行政处罚适用原则中重要的 一项原则，定义在我国行政处罚法第二十四条为“对违法当事人 的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚。”对这一 原则中，何为一事、何为再罚等的理解存在较多分歧，在操作过程中 也遇到了若干麻烦，有的不属于一事不再罚的情形，有的存在重复处 罚、多头处罚的情形。因此本文运用我国有关法学理论，并结合行政 处罚案件中的具体实践，对一事不再罚原则所涉及的问题进行了分析 和研究，并提出了先罚有
2、效，后罚无效、择一重罚从重处罚等解决问 题的方案，冀求以此对一事不再罚原则的适用与裁量有所帮助。关键词：一事不再罚 行政处罚 重复处罚 多头处罚行政执法适用与裁量一、一事不再罚的起源及含义（一）一事不再罚的起源一事不再罚的最早起源有两种看法：一是认为其是由古罗马共和 国时期的一事不再理原则演变而来。一事不再理即是对于当时法院一 审终审所作判决已经发生法律效力的案件，除法律特别规定外，不得 再行起诉和处理。这个原则适用于民事案件和刑事案件的审理，目的 在于防止难以执行和明显不公的情形出现并防止法院对同一案件以 同一事实和理由作出相互矛盾的裁判，以及法院对同一犯罪以同一事 实和理由重复定罪并给予刑
3、事处罚等。二是认为一事不再罚源于美国宪法修正案第5条的双重处罚 禁止规定，这条规定后来被德国的基本法（第103条第3款）和日 本宪法（第39条）所继受。它是指任何人不能因为一次行为受到 两次以上的刑事处罚，最初只是适用在刑法领域。后来，随着社会的 发展，各国政府的行政管理目标和理念发生了转变，更加注重控制政 府公权的扩张，因而从管理性政府发展到服务性政府，保护公民的合 法权益成了行政法的核心价值。为了防止行政处罚权的滥用，西方国 家行政处罚领域也渐渐引用了一事不再罚的立法理念，主张对于同一 个违法行为，不得给予两次以上相同或不同的行政处罚。（二）一事不再罚的含义理论界和行政执法实践中对一事不再
4、罚原则的理解存在不同的 观点。概括起来，主要有以下几种：第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法 行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政 法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机 关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不 再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚， 如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或 者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规 范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并 不排除违法者还
5、应承担行政处罚的法律责任。第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作 一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实 分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个 行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应 再处罚，即先罚有效，后罚无效。第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了 一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已 受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范 再受处罚。（三）一事不再罚含义的分析对以上观点的简要分析如下：观点一：将一事不再罚绝对化，在实际执法过程中无法解决一种
6、 行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解 释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将重罚吸 收轻罚规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也 与行政处罚法总则中的一种法律不能代替另一种法律责任原则相抵 触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、 多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数 量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相 对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主 体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到同一违法事实同一理由的违反同一
7、法律规范和实 施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基 于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现 象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政 法律规范，引起了多个违法事实的现象。综上分析各家观点，争论主要在以下三个问题：（1）何谓同一违 法行为，即对一事的认定；（2）什么样的情况下，对于同一违法行为， 不得实施两次以上的行政处罚；（3）在什么样的情况下，对于同一违 法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这 三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范 围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。二、一事不再
8、罚的适用（一）一事不再罚原则的适用范围其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人 在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须 达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行 为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于 什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按 照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判 断是否构成了违法行为。同一违法行为是指同一行为主体基于同一事 实和理由实施的一次性行为。在
9、这里，同一个违法行为即同一个违法 事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况 （即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法 规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行 为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1.一行为违反一 个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2. 一行为违反法律规范， 由两个以上行政主体实施处罚；3. 一行为违反两个以上法律规范， 由一个行政主体实施处罚；4. 一行为违反两个以上法律规范，由两 个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两 种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违 法
10、行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅 适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行 为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单 处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况 较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正 确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个 行政机关处罚。一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这 一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施 处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随 着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种
11、现象应当避免。至 于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：1、特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚 行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法 在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目 地，体现违法行为与处罚相适应的原则。2、新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同 一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属 种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为 予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由 两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行
12、为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当 事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。 除此之外，可以进行其他的行政处罚。其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。一事不再罚原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。 最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关 实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这 种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。 如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可 由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予 了何种处罚？乙机关则可能不知道。而
13、一个违法行为是否受到过处 罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚 阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证 据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申 辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾 受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举 证责任应在当事人，而不在行政机关。其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行 政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个 违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再 如，一行政主体已对
14、相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政 主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身 违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法 上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典 型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条 的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、 交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同 的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女卖淫屡教不改尚不够刑事 处分的行为，既违反中华人民共和国治安管理处罚条例构成治安 违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳 动
15、教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往 会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述 的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原 则。我国行政处罚法规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法 机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和 多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚 种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使 出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。（二）一事不再罚原则的例外情形1、重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当， 撤销了原行政处罚决定；行政处罚被
16、上的行政机关或者人民法院撤销 并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决 定，不违反一事不再罚。2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定， 该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚 款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。3、行政处罚的转处（换罚或易科在一些具体的行政法律规范 中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政 主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事 不再罚的范畴。4、执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的 人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制 手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行 义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而 是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。5、行政处罚中的专属管辖。行政处罚中
