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1、对农村生态环境法制建设的思考 摘要:生态环境法制建设是事关农村生态环保的重要措施，要加大政策扶持力度，推动农村可持续发展；要完善立法，达到环境法制的科学化,可行化，用法律手段治理农村生态环境问题。 核心词:农村生态环境;环境法制;环境立法;环境政策 【正文】 随着农村经济的发展与新农村建设的加快,农村生态环保与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村，浮现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的状况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够,农村生态环保落后于都市速度，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境
2、治理政策力度，农村生态环保工作获得了较大进展，但由于农村的点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加，多种新旧污染互相交错,工业及都市污染向农村转移,使农村环境形势仍然十分严峻，并危及农村饮水安全和农产品安全，严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要贯彻科学发展观,建设资源节省型、环境和谐型社会,就要加强农村生态环保,切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题核心在于与否建立健全农村环保的有效政策、法规与制度体系。 一、农村生态环境问题的体现 (一)水体污染严重，水生态系统破坏 农村水体污染重要体现是工业污水、农业污水和生活污
3、水“三污合流”，未经解决的废水直接污染饮用水源，无法满足农田灌溉；同步近几年农村旱涝灾害频发,河流断流,湖泊萎缩,鱼虾绝迹，天然绿洲消失，水库蓄水减少，地下水位下降严重。 （二)基本设施建设落后,固体垃圾污染严重 长期以来，村庄建设规划差,基本设施少，道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增长却无法回收，固体垃圾随意堆放。 (三)农业生产不当,环境资源破坏严重 农民环保意识比较单薄,滥施农药、化肥,恳荒围湖造田，乱挖乱采，不仅农业产品受到严重污染，也逐渐污染了土壤、空气、水源,对农业生态系统导致极大威胁。另一方面由于人多地少，再加上自然灾害多发,土地退化、沙化、碱化严重,进步
4、加剧了人地矛盾。 （四）集体林权改革滞后,林业生态系统破坏 集体林权改革滞后,经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分派不合理，严重影响了农民发展林业的积极性。另一方面地方政府决策不当，盲目开发山区,发展果业，加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后，农民伐木为柴，乱砍滥伐现象屡禁不止,成果是森林生态系统的破坏，使生物多样性环境遭受了破坏,并导致了大量水土流失，土地蓄水量下降。(五）工业向农村的转移,加剧了农村的工业污染 乡镇大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特性的工业化。由于其生存环境、基本条件及管理水平的相对单薄，导致污染后缺少治理技术与资金,治理困难,使农村生态环境产
5、生工业化污染问题。同步大量污染严重的都市工业搬迁到城郊或农村地区，或者直接将都市垃圾运往农村，导致都市工业污染“上山下乡”。 二、农村生态环境问题法制成因与对策 农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面因素，这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够,立法是从过去的经济发展为重，环保为轻出发,“环境立法缺位，农村环境管理机构匮乏,环保职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和记录工作体系” 。因此，要健全和完善国内农村环境法制建设,以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法
6、制建设成因逐个进行分析。 (一）环境政策因素环境政策因素重要体现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环保方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中体现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环保和缺少必要的环境问题保护对策,只到国务院专门召开的全国农村环保工作会议,才出台了有关加强农村环保工作的意见，才将农村环保工作提到了新的高度。与都市相比，都市早已在这些方面如生活污水集中解决、环境噪声和烟尘控治、工业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合运用等方面有一套行之有效的政策与措施。同步尚有“创立环境模范都市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停”等强制措施,而农村在
7、这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环保政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全，在农村生态环保方面缺少实效性强的政策，虽然有政策但因原则性太强缺少可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环保政策存在着不一致和不协调之处,尚需完善。无论是政策体系，还是工作力度，农村环保工作都还在起步阶段,其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合运用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此,要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基本单薄的实际现状，加强农村生态环境政策支持工作,在政策上倾斜，在经济上扶持,在技术上支持。要多余
8、台农村环保财政补贴、污染减排财政奖励等政策手段,推动实行农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于都市,但都市环保积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。” 环境问题的浮现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基本，农业可持续发展需要生态环境支撑。因此加大政策保障措施,优化农村生态环境,是全面贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然规定，是夯实推动社会主义新农村建设的核心。 (二)立法因素 立法因素重要是指农村生态环境立法缺位，已有立法对农村生态环保力度不够。环保法立法时间较早，受时代影响侧重于工业污染控制和都市环保，对农村生态环保方面关注不够，仅有几种
9、条文很简朴。国内目前的诸多其她有关的生态环境法规,如固体废物污染环境防治法、水污染防治法、大气污染防治法等,对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定局限性。二是农业自然资源运用与生态保护缺少统一规范，并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来，农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位,本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和局限性这种情形，却未能出台一部农村生态环保的综合性行政法规。“某些重要环境领域还存在立法空白，如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基本设施建设等方面的立法基本是 空白” 。 各地方虽然有有关地措施规,
10、在规定上也不尽相似,比较混乱,并且是条块分割，形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环保工作，重要是保护和管理农业环境，控制农药、化肥、农膜对环境的污染,推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环保工作，各个地方政府所颁布的农业生态环保条例波及到渔业、水利、林业多种部门,内容和规定都存在差别。因此,加强立法工作，完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环保的基本。将来的环保法的修改应强调农村生态环保，并制定农村生态环境单行法；有关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同步尽快制定土壤污染防治措施等专项法规,逐渐把农村环保纳入法制化管理体系之中,修订原有波及农村环保而不合适的法律法
11、规,做到有法可依,责权清晰,有效避免农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染，避免农村生态遭到破坏。 (三）法律制度因素在农村生态环保制度方面，考察既有的有关生态环境建设的基本法律制度，会发现既有的制度比较零散、不全面,缺少对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定,无法满足生态环境建设的实际需要,从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的状况。目前有关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度，但这些制度重要应用于都市环境污染的治理方面。同步在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象,至今仍没有一套治理农村生态
12、环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的状况下，诸如土地退化、水土流失、水资源挥霍与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次,尽管在有些方面建立了制度，但由于制度执行不力，致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看,如排污收费制度,资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用,但在实行中存在着一定问题。此外,生态环保和建设是一项系统工程，波及筹划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多种部门,管理体制与环节多、各项治理措施互相脱节,导致制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环保的基本制度。“农村环保制度和考核体系建设要尽快建立,将都市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上
13、,对农村环保制度的建立提供根据”, 它是构成农村生态环境建设法律的基本内容,对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当涉及:除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环保工作中切实可行外,还应建立如下制度:农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产增进实行制度,生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度,畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防备与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。 （四）政府管理因素农村生态环
14、境问题形成的重要因素之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调局限性或冲突，无手段和措施来达到政策目的；农村环境管理机构匮乏，环保职责权限分割并与污染的性质不匹配，基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为,长期形成的某些生活陋习和农村环保基本设施的缺失，地处偏远、点多面广,排污主体具有不拟定性,监管主体很难界定，难以用都市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上局限性，农村环境治理要走与都市环境治理不同的工作思路，要创新工作措施，增强服务意识，变监督管理为避免管理,变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中
15、要将农村环境污染防治纳入年度考核范畴，实行行政问责制的工作体制,形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局,贯彻工作人员与经费，摸索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。另一方面,制定农村生态环境建设规划及年度实行意见，根据年度工作重点，将各项整治和建设任务分别贯彻到有关部门,并建立农村环保责任制，设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标,专门出台年度生态任务和环保专项行动考核措施。再次,要强化农村环境服务与执法力度。在服务上，要象创立国家环保都市同样大力开展生态乡村示范创立,重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生
16、态产业实行等核心工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度,贯彻好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施，做好农村环保项目申报,积极争取中央和省里的专项资金,加快推动农村环保基本设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义,积极配合有关部门加强对乡镇的监管和对违法排污的打击力度,加大农村环境执法力度。 （五）生态环境技术规范制定与推广因素现阶段农民的环保意识还不强,对环保的结识尚局限性，对环保的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出，农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来,农民缺少环保理念,而政府在农村环保中主导作用局限性,农民缺少科学规范来保护环境，也缺少科技与资金,导致农村污染治理基本设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体
