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1、我院高圣平副教授谈土地承包经营权制度改革 我院高圣平副教授谈土地承包经营权制度改革【深度解读】2009-1-18 11:25:36 高圣平，中国人民大学法学院副教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究人员。近年来高圣平老师对我国土地制度关注较多，出版了物权法、中国土地权利制度新论等多部专著，协助王利明教授完成了大型土地研究项目“农村土地改革和农民土地权利保护中的法律问题”，主持了“农村土地改革和农民土地权利保护交叉学科系列讲座”。针对农村土地承包经营权制度改革问题，本报记者特地采访了高圣平副教授。 记者：您认为这次土地承包承包经营权与以往的提法有什么不同？ 高圣平老师：党的十七届三中会
2、全通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定）明确指出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要稳定并长久不变”，改变了以前“确保农村土地承包关系长期稳定”，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的提法。在此前，无论是“15年”还是“30年”，都不是永久不变的土地承包经营权，只要有期限，不管这一期限有多长，都会使农民心存顾虑，缺乏对土地的归属感。“长期”与“长久”的根本区别在于，前者是有期限的，后者是无期限的，意味着我们在政策上以后就不要再琢磨延长多少年合适了，农民也不用担心承包期到期的问题了。 记者：决定赋予农民 “稳定并长久不变”的土地承包经营权
3、有什么现实意义？ 高圣平老师：至少有以下几个方面的意义：第一，有利于提高土地的生产力和可持续利用。农民获得永久性的土地承包经营权，会更加珍惜土地，更有从事农业生产经营和对土地进行长期投入的积极性。第二，可以使土地承包经营权得以流动，形成规模经营。承包经营权人有时无需耕作或不能耕作土地之时，就可能转包、出租或转让，从而产生土地承包经营权流转的供给。土地承包经营权流转是一种民事安排而非行政、准行政安排，交易双方主体地位平等，使得流转更公平、更有效率、更便捷。第三，有利于解决目前广受诟病的集体土地所有权主体“虚位”及由此而产生的一系列问题。永久性的土地承包经营权独立于集体土地所有权之外，其主体确定、
4、内容明晰，可以成为单独的交易客体，在一定程度上克服了集体土地所有权“严重产权残缺”的问题。同时，形成与土地所有权相抗衡的力量，承包经营权人可以对抗政府部门的不当干预，上剥夺了农村基层干部特别是县乡村干部滥用权利的机会。 记者：您认为现有土地承包经营权制度的完善应从哪些方面入手？ 高圣平老师：决定的提法意味着土地承包经营权将没有存续期间的限制。这就要求重构土地承包经营权的权能，尤其要重视其处分权能的完善。其中，明确区分债权性处分和物权性处分很有必要。对于转包、出租等债权性处分，不改变土地承包经营权主体，在契约自由理念之下自应允许；对于转让、互换、入股等物权性处分，以改变土地承包权主体为特征，在完
5、善农村社会保障、剥离土地承包经营权的社会保障职能的前提下，应当给予充分保障。 记者：您是如何看待土地承包经营权的转让限制的？ 高圣平老师：按照农村土地承包法的规定，土地承包经营权的转让受到三个方面的限制：第一，转让人 原土地承包经营权人 应当有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；第二，转让须经发包方同意；第三，受让人限于其他从事农业生产经营的农户。就第一点而言，主要是着眼于土地承包经营权的生存保障性。现阶段，我们已转向农业增产增收，促进土地经济效益的发挥，在此背景之下，试图在承包权流转中也体现生存问题，是不大合适的。就第二点而言，我不大赞成。土地承包经营权作为用益物权，是具有对世性的排他支配权
6、，其处分一般情况下无须他人意思的介入。经发包方同意，限制了土地承包经营权的自由流转，不符合现代市场经济体制对农业资源配置方式的要求。至于第三点，土地承包经营权的受让人本身受到土地承包经营权设立目的的限制，还有用途管制的约束，再强调须“从事农业生产经营”即为赘文。 记者：您是如何看待土地承包经营权的抵押流转的？ 高圣平老师：土地长期分散经营严重制约了农业产业结构调整及农业产业化经营发展，而资金不足已经成为规模化经营的瓶颈，由此产生的资金需求使土地承包经营权抵押不断进入信贷实践。允许农民在自愿有偿的情况下“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。这里在解释上实际上是允许土地承
7、包经营权抵押的。第一，抵押与 “转包、出租、互换、转让、股份合作”等一样，也属于土地承包经营权的流转形式之一，属于上述“等形式”的范畴。第二，在土地承包经营权转让的情况下，农村村民对其已经完全没有占有、使用、收益的权能了，而在土地承包经营权抵押的情况下，农村村民保有上述权能。尤其是在目前决定进一步放开土地承包经营权流转，促进和鼓励多种形式的适度规模经营的政策导向下，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体将会不断涌现，再以土地承包经营权的成员权性质而致土地承包经营权抵押权无从实现为由来否定土地承包经营权的抵押流转，即无意义。至于有些人所担心的，土地承包经营权抵押权实现时，土地承包经营权的用途可能会改变的问题，可以通过限制土地承包经营权抵押权实现时土地承包经营权的用途管制等来实现。
