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1、改革开放以来中央与地方关系的重大变迁中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含着中央与地方的经济关系、政治关系乃至文化关系。改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央与地方关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。我国中央与地方政治关系的改革，一般都是经济关系变化的延伸和发展，是经济体制改革在上层建筑领域的表现。而“均衡、和谐地协调中央与地方的关系，不管是对经济体制改革还是对政治体制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。对于经济体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市
2、场经济还是互相封锁的市场经济。对于政治体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到地方和基层组织积极性的发挥，甚至影响到国家的统一和社会的稳定”。改革开放以来我国经济体制改革大体经历了两个发展阶段，中央与地方的关系也随之划分为与经济体制改革相对应的两个阶段。一、以放权为主导的中央与地方关系(1992 年以前)中央与地方关系根植于一个国家的社会体制之中，一国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征和发展变化。1949 年取得全国政权的中国共产党在新中国国家结构形式上选择的是单一制的中央集权模式，这是基于当时中国所面临的最重要问题所作出的决定。表现在经济体制上则是一种高度
3、集中的资源再分配利益满足体制，中央政府通过这样一个完整的网络决定地方政府的行为。这种利益满足体制奠定了中央与地方政府关系的模式高度中央集权型，中央对地方政府具有强制性的指挥权，决策大多由中央一级作出，地方政府的基本职能仅在于实现全社会利益的一部分。这种高度的中央集权模式造成我国经济管理中机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低，不利于地方积极性和创造性的发挥。“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司采取这些措施，才能
4、充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来。”十一届三中全会确立的经济体制改革首先在农村取得巨大成就。在巨大成功的推动下，改革从农村发展到城市。1984 年，十二届三中全会正式提出，“社会主义经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。它突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，为全国经济体制改革提供了新的理论指导。但长期以来形成的高度中央集权的管理体制已很难适应经济体制改革的需求，甚至在某种程度上阻碍了其进程。邓小平分析说：“机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，
5、你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”只有改变这种高度集中的管理体制，调动各方面的积极性，中央与地方的关系才能趋于合理。而要改变这种高度集中的管理体制，最为关键的就是权力下放。因此，他强调，经济体制改革必须以权力下放为中心环节。同时，邓小平也十分重视政治体制改革，认为“政治体制改革同经济体制改革应相互依赖，相互配合”。政治体制改革的主要内容应当是“权力要下放，解决中央和地方的关系”。即下放权力，发挥地方积极性，是经济体制改革和政治体制改革的迫切需要。因此，1978 年以来，在总结新中国历史经验的基础上形成的认识是：要正确处理中央和地方关系，就必须分权、放权
6、，要通过“精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层民主的积极性调动起来”。在这一认识的基础上，我国坚持“两个积极性”的总体原则，实行的是以“下放权力”为基本特征的向地方倾斜的政策。党的十三大报告确认：“凡是宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。” 在这一时期，权力下放的理论与实践交错产生与进行，互相促动。这一时期的权力下放包括1980 年的财税权下放、1982 年的立法权下放以及1984 年的投资决策权下放。然而，在这一
7、过程中，开始出现了令人不安的地方和部门保护主义问题。“有的地方和部门的保护主义，已发展到了严重的程度，为了他那一点个人和局部利益甚至连犯罪的问题都敢加以保护。”同时，在这一阶段的改革中，形成了东重西轻的梯度分权格局，即东南沿海一带，权力下放较大；而中西部地区，则权力下放较小。权力下放不均等，不仅进一步扩大了东西部的差距，而且导致地方与地方之间、企业与企业之间的不公平、不平等竞争，权力下放使地方政府的功能急剧膨胀，为了地方的狭隘利益，产生了垄断意识，形成了“诸侯经济”。早在1988 年就有人尖锐地指出全国已有20 多个“独立王国”、2000 多个“诸侯”。各地方为了自身的利益，不断向中央争投资、
8、上项目，利用自身权力加剧地方割据和封锁，搞自成体系的“大而全，小而全”，使各地产业结构趋同，并引发了一系列资源大战。概括来看，这一阶段的总体特征是：在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力。这一点江泽民同志给予了明确阐述：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革与发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有
9、令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。”二、不断磨合的中央与地方关系(1992年以来)从历史来看，最理想的中央与地方关系应该是平衡与协调关系。在权力分配上，既能保证中央政府有足够的力量治理好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过小，都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，影响地方的建设与发展；地方的权力过大，则威胁中央的治理。这是1992 年以来我国力图达到的理想状态中的中央和地方关系。1992 年，十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经
10、济体制改革的目标。社会主义市场经济是商品经济的高级形式，这种形式下的经济运行模式和运行机制既不同于传统的高度集中的计划经济形式下的运行模式和运行机制，也有别于改革开放以来实行的有计划的商品经济形式下的运行模式和运行机制。市场经济要求尊重市场的内在运行规律，让市场在资源配置中起基础性作用。从此，我国的整个经济运行快速地向市场化方向转变，进入一个急剧向市场经济过渡的全面改革的历史时期。与此同时，在社会主义市场经济体制建立过程中，政治体制的功能也必然要发生变革，以适应经济体制和社会、经济生活方式的变化。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在
11、市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的子系统，也必然要发生适应性变化。与这样一种经济体制相适应的中央与地方的权力结构，既要求有必要的中央集权，又要求有在中央有效控制下的地方适度分权。从一定意义上说，没有中央集权条件下的地方分权，必然会造成“诸侯林立”的分裂局面；而没有在地方分权基础上的中央集权，又会复归于僵化的“大一统”模式。只有实现二者的结合，才能适应社会主义市场经济体制的客观需要，实现中央与地方关系的合理化。为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况，1994 年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行，使中央与地方关系
12、的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的“两个积极性”。实践表明，分税制的实施开始把中央与地方分工合作的关系导入一条制度化的轨道。因此，早在五年前甚至更早，就有经济学家称其为“中国式的联邦制”或“财政联邦制”。?分税制是一次重大的制度创新，它改变了中央与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度，明显强化和改善了中央宏观调控能力。但是，分税制并非万能，虽然加
13、大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制改革主要是“中央主导型”模式，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于中央与地方政府之间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。尤其是地方这一层面，过度重视地区间的经济竞争导致大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的腐败问题。而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力，又必须考虑另外开辟财源，因而往
14、往集中注意力于土地开发，通过“经营城市”来增加收入、缓解财政压力，这就导致了房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。?瑏瑥这样一些问题的存在，既威胁到中国经济的健康发展，又往往使得中央的调控措施失去应有的力度与效果，甚至影响到其权威与合法性。总之，这一阶段的总体特征是：在发展和完善社会主义市场经济体制过程中强调发挥两个积极性，它意味着中央要加强属于自己的宏观调控权，同时把属于地方的权力划归地方。因此，1992 年以后我国在中央与地方关系的磨合上出台了不少有针对性的政策，增强了中央的宏观调控能力，同时也出现了新的地方保护主义。如此看来，要想达到理想状态的中央与地方关系任重道远。
15、三、权衡中央与地方关系的理论思路如前所述，改革开放以来我国既经历了从计划经济体制到市场经济体制的转轨阶段，又步入了发展和完善社会主义市场经济体制的时期。虽然两个时期中央与地方关系的权衡重点和最终取向不尽相同，但都植根于建设中国特色社会主义的大环境中，都是基于对历史上所犯错误的规避。在这其中，我国的社会体制发生了深刻变化，高度一体化的官僚集权体制被打破，政治权力与经济权力开始走向分离，社会逐步趋于多元化。中央与地方关系也不例外，传统单一的中央高度集权模式让位于多元化的、中央集权与地方分权并存的新格局。随着社会主义市场经济制度的建立、分税制的实行、政府机构与职能的改革等，我国中央与地方的关系有了实
16、质性变化，初步建立起政治运作与经济运行相对独立的政经二元化体制。?瑏瑦但是，当改革进入深水区以后，以分权为路径解决我国的中央与地方关系遇到了难以突破的瓶颈。因此，我国在中央与地方关系的权衡上有着理论拓展的空间。中共三代领导集体在不同时期处理中央和地方关系上均形成了极具智慧性的理论。概括来看，1956 年毛泽东在论十大关系一文中关于中央和地方关系的理论直接指导了计划经济条件下我国处理中央和地方关系的实践，同时也具有不容低估的现实指导价值；在20 世纪80 年代中期，以邓小平为核心的第二代领导集体针对改革开放中出现的实际问题，系统提出了经济转轨时期处理中央和地方关系的原则，并在随后的改革开放进程中发挥了巨大作用；1995 年江泽民在十四届五中全会上发表正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系的讲话，系统阐述了第三代领导集体处理中央和地方关系的原则和构想，这直接指导了社会主义市场经济体制建立过程中中央和地方关系的权衡。从理论上来看，中共三
