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1、浅析刑事备案监督的难点与对策 一、有关刑事备案监督的意义 备案是指公安机关、人民检察院、人民法院对报案、控告、举报和犯罪人的自首等方面的材料进行审查，判明与否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定与否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。备案是办理刑事案件必须通过的一种诉讼程序,是刑事诉讼活动开始的标志。根据刑事诉讼法的规定,只有公安机关、人民检察院、人民法院才有备案的权力和职责,其她任何单位和个人都无权备案。国内7年刑事诉讼法在总结长期以来刑事司法工作的成功经验有基本上，对备案作了专章规定。6年对刑事诉讼法进行修改时，对备案制度作了进一步的补充和完善。外国刑事诉讼立法中，大都没有将备案作为独
2、立的诉讼阶段。有的国家，虽然开始刑事诉讼要办理一定的手续，但并未把它作为一种独立的程序,如法国、意大利、日本等。意大利刑事诉讼法典规定公诉人对一切向她提出的报案、报告或其积极获取的犯罪消息应当立即在保存在其办公室中的专门登记薄上记载。追诉申请由被害人根据为告诉规定的程序提出,追诉规定由主管机关向公诉人提出,当法律规定需获得追诉批准时,在尚未予以批准之前，除符合法律规定的必须当场逮捕的情形之外,对于需经批准方可追诉的人严禁实行拘留，严禁采用人身防备措施，严禁进行人身搜查、住宅搜查、辩认、对质、通话或通讯窃听。(1)国内刑事诉讼法中规定备案程序借鉴了前苏联、蒙古等国刑事诉讼法典有关提起刑事诉讼的规
3、定，并为使文字通俗易懂，将提起刑事诉讼改为“备案”。 刑事备案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事备案活动实行的监督。它是刑事诉讼法律监督的重要内容之一,是刑事诉讼法修改后国家对侦查和检察两机关宪法性权力的一次再分派,即其在取消了检察机关对一部分案件的侦查权力的同步赋予了检察机关的一项新的法律监督职能。刑事备案监督权,使检察院作为国家法律监督机关的地位得到了进一步的强化和明确。 笔者觉得:加强刑事备案监督对及时有力地揭发、证明和打击犯罪有着重要意义,体现了司法机关同犯罪作斗争的积极积极精神。并可以有效地保障无辜的公民不受刑事追究。通过刑事备案监督,可以避免发生错案，切实保障公民的人身权利、民主
4、权利、财产权利和其她合法权利,这是刑事诉讼中保障人权的重要方面和环节。 二、有关刑事备案监督的对象理论上而言，刑事备案监督是指检察机关根据刑事诉讼法的规定，对刑事备案主体的刑事备案活动与否合法进行的刑事诉讼法律监督,是法律赋予检察机关的一项重要职能。 国内刑事诉讼法第8条规定:人民检察院觉得公安机关相应当备案侦查的案件而不备案侦查的,或者被害人觉得公安机关相应当备案侦查的案件而不备案侦查,向人民检察院提出的，人民检察院应当规定公安机关阐明不备案的理由。人民检察院觉得公安机关不备案理由不能成立的,应当告知公安机关备案，公安机关接到告知后应当备案。即刑事备案监督的对象仅限于公安机关。同步人民检察院
5、刑事诉讼规则第379条规定,人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门相应当备案侦查的案件不报请备案的,应当建议侦查部门报请备案侦查；建议不被采纳的,应当报请检察长决定。据此,检察机关自侦案件也被纳入了备案监督的范畴。 但在国内，法院、检察院和公安机关依法均有备案的职权,都是刑事备案活动的主体，也就理应成为刑事备案监督的对象。由于任何一种机关、单位、团队都存在自身监督的问题,检察机关如何开展对自身备案活动的监督，不是立法问题，而是司法实践问题,可由检察机关在具体操作中进行自我完善和规范。（)但笔者觉得,有必要提高立法层次，在刑事诉讼法中对此加以明确阐明。而能否将法院的刑事备案活动纳
6、入备案监督范畴,还存在争议。从世界历史经验和目前各国的普遍做法来看，公民的任何诉求，法院都应当受理，这是避免公民违法私力救济的最后渠道。现实中的确存在法院对公民自诉案件推诿或不予受理的情形，但笔者觉得,只要在刑事诉讼法中明确规定人民法院对公民的诉讼祈求都应当受理，不得回绝，就可以达到对法院备案监督的效果,从而就能将法院的刑事备案活动纳入备案监督范畴。(3)三、有关刑事备案监督的范畴根据刑事诉讼法第87条的规定，检察机关只能对应当备案侦查而不备案侦查的行为（悲观备案）实行监督,基于此,有人觉得,检察机关对公安不应当备案侦查而备案侦查的行为(积极备案)的监督无法律根据。 虽然1月高检院批捕厅对此问
7、题做理解答，人民检察院发现公安机关不应当备案而备案侦查的，应当认真谨慎地审查，公安机关确属不应当备案而备案的，根据人民检察院刑事诉讼规则第37条的规定,对公安机关没有提请批准逮捕的,可以向公安机关提出纠正违法意见,在办理此类案件时，要从严掌握。但这只是高检院一家之言，而非与公安机关联合行文，并且措施的力度不强,仅限于提出纠正违法意见，在现实操作中难免会束手束脚。 笔者觉得，立法上应拓宽备案监督范畴,充实监督内容,把备案监督的内容规定为整个刑事备案监督活动，以解决公安机关不报不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等问题。特别应将不应当备案侦查而备案侦查的情形纳入监督范畴。由于不应当备案侦查
8、而备案侦查是对不符合法定刑事备案条件或不属于自己管辖的案件而予以备案，同样是人民群众反映强烈的司法不公、执法不严的重要体现,是一种问题的两个方面。应当备案侦查而不备案侦查反映出的是有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，不应当备案侦查而备案侦查反映出的是忽视人权、插手经济纠纷、以刑事手段查处一般违法行为等问题。（)因此，刑事备案监督理所固然应当涉及应当备案而不备案和不应当备案而备案两种违法情形。否则备案监督制度自身就是片面的,不科学的。其实现实中,公安机关积极备案行为的违法现象比其悲观备案行为具有更大的社会危害性,更容易引起民愤，导致法律威信丧失。有人觉得,对积极备案中的违法行为,可以在备案后的侦
9、查、起诉过程中,通过做出不批捕、不起诉等方式予以纠正,无需直接对积极备案行为进行监督。笔者觉得,这种观点极不对的,混淆了备案监督与侦查监督的界线，并有以侦查监督取代备案监督之嫌。此外，这也是轻视人权的思想,不利于及时纠正备案活动中的违法行为，是一种挥霍司法资源、挥霍人力物力的做法。既然可以早某些避免，为什么不及时补救,而要等到背面的程序呢? 四、有关刑事备案监督的案件来源 从法律规定和实践来看,刑事备案监督的案件来源重要是检察机关在工作中发现和被害人的控告。即人民检察院在具体办理审查批捕和审查起诉案件时,受理公民、组织的报案、举报时,以及进行调查研究时，发现公安机关相应当备案侦查的案件而不备案
10、侦查的,由审查逮捕部门审查。审查逮捕部门通过调查、核算有关证据材料,觉得需要公安机关阐明不备案理由的，经检察长批准,应当规定公安机关在七日内书面阐明不备案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查,觉得公安机关不备案理由不能成立，经检察长或检察委员会讨论决定,应当告知公安机关备案。公安机关在收到人民检察院规定阐明不备案理由告知书后七日内应当将阐明状况书面答复人民检察院,人民检察院觉得公安机关不备案理由不能成立，应当向公安机关发出告知备案书,公安机关应当在告知备案书发出后十五日内决定备案，并将备案决定书送达人民检察院。此外,如果被害人不服公安机关不备案决定而向人民检察院提出的，由控申部门受理。控申部门根
11、据事实和法律进行必要的调查后，觉得需要公安机关阐明不备案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院觉得公安机关阐明的不备案理由不能成立,应当告知公安机关备案，方式和时间与前一种状况相似。如果人民检察院审查公安机关阐明不备案理由，觉得的确不符合法律规定的备案条件,应当由控申部门在十日内将不备案理由和根据告知被害人,并做好解释和说服工作。 实践中,由于人民群众法制观念尚很缺少，多一事不如少一事等错误想法作怪,即便是有关的受害人，如故意伤害的受害方，出于对法律或是自身权利的不理解,也或心存顾忌，也就知情不举、知案不报，对此检察机关就无从知晓了。同步,由于备案监督起步较晚,相称一部分群众对
12、检察机关的这一职能知之甚少,案发后向检察机关反映的很少，有的主线不知向何处反映,使线索少成了制约备案监督工作的瓶颈。于是，许多地方检察机关积极摸索备案监督工作的内在规律,建立备案监督案源线索网络,加强与行政执法机关、司法机关以及政法委、人大、政协、信访等部门的联系制度等措施，拓宽了备案监督案件的发现渠道。(5)笔者觉得,为解决这一问题,还应加强备案监督制度的普法宣传，使广大人民群众理解检察机关的这一职能及操作规程,也可将备案监督作为公安不备案或备案时对被害人或被告人的告知义务,从而使当事人懂得如何最大限度地维护自身权益。 同步,监督权行使的前提是要理解被监督者的状况,现行刑事诉讼法对备案监督只
13、规定了质询权和纠正权，即发出规定阐明不备案理由告知书和觉得不备案理由不能成立告知侦查机关备案，而对检察机关有关侦查机关备案活动的知情权却未作规定,导致“巧妇难为无米之炊”之局。（）为此，笔者建议可从立法完善角度,明确规定公安机关应向检察机关移送有关刑事备案的文书材料,如刑事发案登记表、公安机关备案决定书、不备案决定书、撤案决定书等,建立健全备案监督的报备案制度，使检查机关及时掌握公安机关的发案、备案、结案、撤案状况，同步也要建立专门的备案监督跟踪制度，积极加强与公安机关的联系协调,对备案中的问题通过定期或不定期的交流沟通,形成融洽的监督与配合监督的工作关系，变事后监督为同步监督,被动监督为积极
14、监督，使备案监督工作真正落到实处。同步，也可加强检察机关内部各个科室的业务联系，最大化地扩大备案监督的线索来源。 五、有关刑事备案监督的机构 根据人民检察院刑事诉讼规则第372条人民检察院发现公安机关相应当备案侦查的案件不备案侦查的，由审查逮捕部门审查;审查逮捕部门通过调查、核算有关证据材料，觉得需要公安机关阐明不备案理由的，经检察长批准,可以规定公安机关在日内书面阐明不备案的理由。经人民检察院审查逮捕部门审查,觉得公安机关不备案理由不有成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当告知公安机关备案。和第3条被害人觉得公安机关相应当备案侦查的案件不备案侦查，向人民检察院提起的，人民检察院控告申诉
15、部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以规定被害人提供有关材料，进行必要的调查,觉得需要公安机关阐明不备案理由的,应当将案件移送审查逮捕部门办理。公安机关阐明不备案的理由后，审查逮捕部门觉得公安机关不备案理由成立的，应当告知控告申诉部门，由控告申诉部门在0日内将不备案的现由和根据告知被害人;觉得公安机关不备案的理由不能成立的，应当按照本规则第三百七十二条第二款的规定办理。的规定，检察机关备案监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使，其中批捕部门重要受理检察机关在工作中发现的备案中的违法行为;控申部门重要受理被害人向检察机关控告的备案中的违法行为。法律上将备案监督职能分别由两个部
16、门来行使，虽然发挥了批捕部门从事侦查监督，熟悉备案状况的优势,也发挥了控申部门广泛联系群众，接触大量信息的特点,但是，这一体制也在实践中暴露出诸多局限性。刑事备案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其她形式的法律监督有主线的不同，将本该由一种专门部门行使的独立职能人为地割裂开来,混淆了备案监督与这两种监督的界线,抹煞了备案监督的独立性，减少了备案监督的法律地位，既不利于刑事备案活动的开展，又分散了刑事侦查监督和控申监督的力量。况且现实操作上，控申部门限于人力不够、调查权力不强、备案条件把握不准等条件约束，往往不能较好地开展此项业务。 笔者觉得,监督，非超然之外不能避嫌;监督者,非位尊权重者不能胜任,科学、合理、高效的机构是刑事备案监督的组织保障。可以考虑设立
