《中外扶贫资金管理研究（一） 12926字 投稿：魏鏔鏕》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中外扶贫资金管理研究（一） 12926字 投稿：魏鏔鏕（34页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、中外扶贫资金管理研究（一） 12926字 投稿：魏鏔鏕一、国际反贫困资金管理的主要模式和经验世界许多国家都致力于反贫困工作。由于不同国家所面对的具体情况和条件不同，不可能存在唯一的扶贫资金使用及管理模式。但是，贫困人口尽早脱贫，使之逐步走上富裕之路，则成为各种扶贫资金使用及管理的共同目的。国外在筹措、管理及使用扶贫资金方面都有许多成功的经验值得借鉴。（一）国外反贫困资金管理的主要模式1.孟加拉国“乡村银行”模式孟加拉国“乡村银行”（Grameen Bank简称GB），是1976年创办的一家为穷人提供信贷服务的组织，1983年被确认为独立的银行。迄今，与这个项目有关的人从1万人扩大到全国100万
2、人，该银行现拥有1000多个办事处，被不少国际组织和人士称为目前世界上最大也是最为成功的扶贫项目。GB模式的主要内容包括：(1)贷款目标对象仅指符合一定贫困标准的真正穷人，尤其是贫困妇女；(2)为穷人提供的贷款不需要实物抵押和担保，但要求希望获得贷款的穷人根据项目确定的原则组成联保小组，小组成员共同对贷款的按期偿还进行社会担保，从而促使成员之间相互监督、影响贷款项目的选择、资金的使用和贷款的归还；(3)主要提供小额、短期的流动资金贷款，第一次贷款一般都确定上限（国内的试验一般规定首次贷款不超过1000元），贷款期限一般为1年，并且要求贷款分期偿还，多采取从放款后第三周开始实行每周还款的制度，这
3、就要求贷款用户选择短期能够见效的项目或合理安排家庭的经济活动，以保证现金流满足每周还款的需要。(4)实行商业贷款利率政策，不提供贷款补贴。(5)实行每周召开中心（一个中心由若干小组组成）会议的制度，中心会议主要职能是：第一，实行每周还款，使还款在公开的条件下进行，保证还款的透明性；第二，了解和监督贷款的使用；第三，组织开展对多数成员有帮助的技术培训和教育活动；第四，组织开展其他有益于成员所在社区发展的活动，如计划生育宣传、改善社区卫生环境，抵制不良的社会陋习等。从小额信贷项目组织的角度看，实行每周会议的制度主要是为了降低信贷管理和交易的费用，因此实际上是通过这种方式将信贷机构的交易费用转移给贷
4、款用户。2.印度扶贫模式印度扶贫模式较多地表现为“资金跟着项目走”的项目带动方式。印度政府自70年代起，开始实施针对贫困人口的各种扶贫项目。每年用于扶贫项目的资金为25亿美元，项目在设计、组织、资金运作方面各不相同，表1是几个主要项目资金管理模式的介绍。表1印度扶贫模式3.泰国扶贫模式泰国扶贫形成了政府部门、非政府组织、私人机构和社区组织等多方参与的扶贫网络，其中政府起主导和协调作用，表2归纳了泰国政府扶贫资金的政策取向、投入形式和公共服务内容。表2泰国政府扶贫资金使用方式泰国在扶贫投资项目的决策中，实行“自下而上”的方式。群众先根据当地情况，选择发展项目，有了初步成效，政府再予以资金支持。在
5、泰国政府扶贫中发挥较大作用的是政策性农业合作银行，由于得到了政府的帮助和优惠政策，他们向农民发放低息贷款和低息吸收存款（年利息5%）。国家赋予他们的优惠政策包括：(1)在农业合作银行存款，客户所得利息可免征所得税，而存入商业银行所得利息要交15%的所得税；(2)政府向农业合作银行提供存款，并规定商业银行将一定比例的存款存入农业合作银行，由农行发放贷款；(3)农业合作银行在农民贷款抵押时，免交手续费，同类情况商业银行则要交手续费，在这些优惠政策的支持下，农业合作银行得以存在和发展，在支持农业、农村发展及农村扶贫中起到了很大的作用。泰国在支持贫困地区农村发展中，除进行无偿投资外，大量使用投放滚动资
6、金、补贴性贷款（无息、低息贷款）和小额信贷的投资方式。这些方式使资金投放具有激励（政府贴息）和约束（需要偿还）的双重机制，提高了资金使用质量和效益。4.处于转轨时期国家的扶贫模式玻利维亚和墨西哥均是发展中国家，同处于向市场经济过渡时期，即由国家资本主义向市场经济转变。市场经济带来了高效率、高效益，但也产生了贫富分配不均、穷人增多及贫困加剧的现实。因此，反贫困问题均被纳入两国政府的重要议事日程，现将两国扶贫资金使用情况作一归纳（表3）。表3玻利维亚和墨西哥的扶贫资金运用状况（二）国外反贫困中资金使用的特点1.扶贫资金用于生产与交换环节，使穷人真正受益反贫困资金投入的最终目的是提高穷人的生活水平，
7、使穷人真正受益。上述各发展中国家几乎都实行了”直接面向穷人”的小额信贷的资金投入方式。这种信贷方式实质上是一些发展中国家在对传统的非正规信贷方式改造和发展的基础上，通过金融制度、金融工具和穷人组织制度三个方面的创新，探索了一条在市场经济体制下为穷人提供有效的信贷服务并同时实现信贷机构自身发展的新路。这一套适合穷人的经济、社会和文化特点的金融制度，增加了穷人对信贷机构的认同感和信心，使穷人直接获得了信贷的机会。直接贷款给穷人或穷人小组，为穷人的生产及交换支付了预付资金，使穷人直接从生产中获益，既减少了信贷交易成本和手续，又防止”济富不济贫”的扶贫资金漏出现象，由于小额信贷建立有较严格的监督、审查
8、制度，充分保证了扶贫贷款的效益性和安全性，因而，还贷率都一般在90%以上。2.扶贫投资目标群体从分散无组织向集中有组织转变扶贫到户的真正含义应是指将扶贫效益落实到农户。所谓扶贫效益，不是指一般意义上的投入产出效益，而是指扶贫资源在提高农户在其生产和交换能力上发挥作用的大小。按照包括中国在内的一些发展中国家贫困地区和贫困人口的状况，贫困农户即便得到政府的资源扶持，也难以通过一次性消费达到脱贫的目的。这是因为这些贫困农户仍然没有参与商品交换。这一方面体现在经济上，单个农户信息闭塞、步入市场的能力差；另一方面体现在贫困农户个人素质上，他们受教育程度低、商品经济意识淡薄，难以理解通过交换获得生活必需品
9、、便利品和娱乐品的满足。但是，如果通过一定形式有效地组织贫困农户，就有可能使之获得发展能力，贫困农户组织的作用在于向贫困农户传递和交换发展要素。由于组织成员在组织内部实现生产和发展的要素共享与分配，从而使单个贫困农户能在组织中得到比自身原有的多得多的要素支持，为其开展经营活动提供了客观条件。贫困农户组织另一个作用则是共同奋斗，形成市场的竞争力，进而成为集体与外界交换的桥梁和纽带。孟加拉国的“小组”和“中心”即如此。当然贫困农户组织还能增强群体的约束力，通过制度规范贫困农户的行为。在个别穷人身上往往存在懒惰、自卑、缺乏进取心等素质障碍，但如果组织内部有一种相互制约、互相帮助的机制，形成一定制度约
10、束，这种障碍就会被清除。3.积极利用国际援助帮助贫困地区和贫困人口发展发展中国家开展的反贫困行动，资金投入不足往往是最主要的限制因素。积极利用和吸收国际援助（包括国际组织援助及国家间的双边援助）常常显得十分重要。印度十分重视利用外资，在1961-1981年20年间，印度一直是国际开发协会10个最大受援国之一。到1984年末，印度接受国际开发协会贷款总额达115.29亿美元，其中1/4以上是用于农业和农村开发。同时，印度还从美国、日本、英国、德国等国接受大量农业贷款。印度十分注意对外资的有效利用，把国际援助多集中用于农业新技术开发和农村基本设施建设，为农业开发奠定了基础；玻利维亚的扶贫资金主要依
11、靠国际援助，由于能够有效利用，扶贫效果十分显著；韩国、印度尼西亚等国家在利用国外援助方面也都获得了显著的成效，对本国的经济增长和减缓贫困都起到了重要作用。国际援助对减缓贫困的作用，除了援助规模之外，还取决于受援国对援助资金的管理和使用，以及援助项目的内容、适用性等。世界银行的经验表明，在发展中国家，对于农业研究、灌溉系统、农村供水、道路建设、初等教育、卫生保健等方面的援助往往能够有效地减缓贫困，使贫困群体直接受益。4.优化扶贫预付资金环境是反贫困的关键因素联合国粮农组织的报告显示，尽管在战后数十年中通过在健康、教育和劳动密集型项目上的投资使减缓贫困行动取得了一些进步，但总体上这种进步仍令人失望
12、。1990年一项有关银行提供资助的反贫困计划的研究成果表明，世界银行资助计划的成功率不足52%。造成这种状况的原因较为复杂，其中，项目投资制度环境的缺陷是主要的原因，主要表现在：体制的原因、组织的原因、传递的问题等。例如，有的项目偏离投资目标群体，是由于分配资源的官员有益倾向于非目标群体的某些个人和集团的利益；有的项目由于认证错误而导致计划无法帮助真正的贫困人口；同时，发展中国家存在大量的利益截留、官僚主义以及贪污腐败现象，从而使一些项目花费很大，收效甚微。例如，孟加拉国的“脆弱群体开发计划”，受益家庭每月实际得到的小麦救济量只占应得小麦的54%，世界银行对我国1994年的一项调查显示，我国5
13、92个国定贫困县的扶贫资金中，只有70%的缓贫资金和60%的发展资金真正用到了贫困人口(Worldbank,1995)。由于投资（预付资金）对缓贫效应有着巨大影响，各国都在致力于投资制度的创新。一些亚洲国家扶贫取得成功普遍受益于新制度“有选择的救助制度”。这种制度强调两种选择：一是对特定目标群体的选择；二是对有效传递方式的选择，尤其认为后者的选择最关键，因为这是一种机制，能够保证资金用于生产和交换的关键环节，并有时间限制。孟加拉国的“乡村银行”、菲律宾的“社会发展公司”和“帕潘加稻农协会联盟”等都是这种制度的成功案例。孟加拉国的乡村银行是扶贫投资制度创新的范例。对穷人优先发放贷款的孟加拉国乡村
14、银行是一家非盈利不需抵押的银行，其主要股东和客户都是贫困家庭的妇女。银行把妇女组织成小组，按一定次序，轮流借款。如果有人不还款，就意味着别人借不到款，乡村银行的借款原则是越穷的人越优先得到贷款，银行对于无论什么活动，只要能促进生产和通过交换而带来收入，都给予贷款。银行利用小组成员互相帮助、互相监督的办法，使银行的到期还款率始终达到100%。可见，扶贫投资作为预付资金的使用效率，首先取决于投资制度上的创新，取决于贫困户将之用于生产与交换的关键环节才能体现。二、中国农村反贫困形式及资金管理特点（一）我国扶贫工作方针的三次重大调整改革开放以前，我国没有明确提出扶贫问题。党和政府只是对于特殊贫困人口给
15、予关注和生活照顾。如对五保户和突发性自然灾害造成的贫困，以救济和临时性的赈灾方式为主，并且通过民政部门执行。但当时对于农村普遍存在的大面积贫困未引起重视，1977年，中国农村绝对贫困人口约占当时全国总人口的1/4。“十一届三中全会”以后，我国政府以实事求是的态度，承认了中国农村普遍存在的贫困现象，并采取积极的态度向贫困宣战，最后经历了扶贫工作方针的三次重大调整。1.政策扶贫1978-1985年，当时全国农村生活低水平，表现为普遍性贫困。针对这一状况，执行的是政策调整和体制变革消除贫困的方针，即家庭联产承包责任制和富民政策取代了人民公社体制和“平均主义”的分配政策。实践证明，这一方针是正确的，在实践中卓有成效。在这一时期农村贫困人口从最初的2.5亿减少到1.25亿，年均脱贫人口1786万，年均脱贫率7%。此时除传统的救济资金外，没有特别的扶贫资金投入，充分体现了政策的巨大威力。2.从“救济式扶贫”到“区域开发式扶贫”1986-1993年是我国政府开始真正意义大规模扶贫的时期。国家将“救济式”扶贫方针调整为“区域开发式”扶贫方式。针对我国农村贫困的区域性特点，国家要求各地“改变一般化的领导方式，实行特殊的政策和措施，集中力量，重点解决集中连片的最
