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1、简论住房公积金支持保障性住房建设论文摘要 现如今，利用住房公积金支持保障性住房建设的试点项目贷款在全国范围内已经得到了有序地推进及落实，但由于该项举措不仅与缴存住房公积金职工的切身利益密切相关，并且关系到我国住房公积金制度的完善，关系到我国保障性住房建设工作的推进，关系到社会的和谐与稳定，意义重大、影响深远，自该举措实施以来，引起社会各界人士的广泛讨论。针对此情况，本文在论述利用住房公积金支持保障性住房建设意义的基础上，对目前该举措在实践中存在问题进行了分析，并提出一些建议，此对住房公积金制度的完善以及我国和谐社会的构建有所助益。 论文关键词 住房公积金 保障性住房 项目贷款 住房公积金支持保
2、障性住房建设的提法由来已久，早在2001年国务院就提出将住房公积金增值收益的40%用于城市廉租房建设。经过不断的分析和研究，2009年10月财政部、住建部等7个部门发布了关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见（下文简称意见）。该意见的下发为公积金支持保障性住房建设提供了政策性基础。自此，公积金与保障性住房有机的衔接在了一起。此后，为保证该举措合法、有效的实施，住建部等部门于2010年6月28日又颁布了利用住房公积金支持保障性住房建设试点项目贷款管理办法（以下简称项目贷款管理办法）等相关规范性文件。在这一举措实施后，一方面，因其符合党中央十七大提出的“住有所居”的目标，是构建
3、和谐社会重要标志，关乎民生问题；另一方面，其又关系到缴存公积金职工的切身合法权益，需要切实保证公积金的安全，故引起社会各界人士的广泛讨论。对此，下文中，笔者将在分析利用住房公积金支持保障性住房建设意义的基础上，就目前该举措在操作中存在问题进行分析论证并提出一些个人的建议。 一、住房公积金支持保障性住房建设的意义 （一）有利于充分发挥住房公积金的效用 住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储蓄金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有政策性、专用性、互助性、可支用性、免税性等特点。自我国住房公积金制度建立以来，其在解决国民住房问题上发挥显著作
4、用。随着住房公积金政策的不断发展，住房公积金缴存额也有了大幅上涨。以2008年为例：“当年全国住房公积金缴存额为4469.48亿元，同比增加926.56亿元，增幅为26.15%。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%；缴存余额为12116.24亿元，新增余额2511.13亿元，增幅为26.14%。”但由于住房公积金管理条例规定的住房公积金的使用途径仅限于提取公积金、公积金个人贷款、购买国债和用于廉租住房的补充资金，致使目前我国的住房公积金存在大量资金沉淀，住房公积金闲置率不断上升。据统计截至2008年末，“全国住房公积金银行专户存款余额为5616.
5、27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，同比上升3.59个百分点。”豎虽然自2008年之后，住房城乡建设部未再公布过住房公积金管理数据，但鉴于自2009年开始，受国家房地产政策调控影响的因素，住房公积金的放贷率不可能大幅增加，全国住房公积金沉淀资金将保持继续增长的趋势。而这反映出了住房公积金运行效率低下的问题，也让拓宽住房公积金的使用面成为了亟待解决的问题。在此情况下，利用住房公积金闲置资金贷款支持保障性住房建设，一方面，与住房公积金制度设立的目的相符；另一方面，能提高住房公积金使用效率，增加住房公积金收益，实现住房公积金保值增值。
6、故此，笔者认为利用住房公积金支持保障性住房建设，是一项完善住房公积金制度的重要措施，其能进一步发挥住房公积金的应有作用。 （二）有利于保障性住房建设的推进及落实 1998年我国实施房改，全国房地产市场得到了迅速的发展。但近年来，房价不断攀升，住房矛盾日益突出，引起了社会的广泛关注，也影响了我国和谐社会的构建。为解决这一关系国计民生的社会问题，改善城市低收入居民的居住条件，解决困难职工的住房问题，促进社会的和谐稳定，党中央、国务院出台了一系列强有力的政策。其中，保障性住房的建设便是一项解决住房矛盾的重要举措。但根据全国保障性住房建设进展情况来看，目前其进度低于预期水平。而资金短缺系保障性住房建设
7、的一大障碍，解决资金问题成为了保证保障性住房建设规模实现的当务之急。故此，将住房公积金的闲置部分用于保障性住房建设，有助于保障性住房建设的推进及落实。 （三）切实保障缴存公积金的职工享受国家政策优惠，促进社会的和谐与稳定 目前，许多城镇中低收入阶层，尤其是困难职工需要住房但普遍买不起住房。他们虽然缴存了住房公积金，但却没有通过个人住房公积金按揭贷款买房享受到相关政策性利率优惠。他们的住房困难问题如果不能得到妥善解决，将可能引发严重的社会稳定问题，影响我国和谐社会的构建。而如前所述，住房公积金支持保障性住房建设这一举措的实施，有利于充分发挥住房公积金的效用，推进保障性住房的建设。在此情况下，加之
8、意见中明确规定，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，可优先购买或租赁保障性住房。该举措一是使得缴存住房公积金的职工可通过保障性住房的分配，切实享受国家政策及福利，解决社会矛盾问题；二是在有效提高住房公积金的使用效率之际，能确保住房公积金的保值增值，进而增强住房公积金制度的吸引力，扩大住房公积金制度覆盖范围，进一步推动住房公积金制度不断完善和创新发展。而这也必将促进社会的和谐与稳定，体现公积金制度取之于民，用之于民的惠民理念。 二、目前住房公积金支持保障性住房建设存在的一些问题 目前住房公积金支持保障性住房建设这一举措已经在全国试点城市实施，但在其运行过程中，也逐渐显露出了以下一
9、些问题： （一）住房公积金支持保障性住房建设的合法性存在一定的瑕疵 住房公积金管理条例规定的住房公积金使用途径仅限于有提取公积金、公积金个人贷款、购买国债和用于廉租住房的补充资金，并未明确住房公积金可用于保障性住房的建设。对此，虽然目前住建部等部门颁布了项目贷款管理办法，但该办法的法律效力低于住房公积金管理条例，在二者存在一定冲突的情况下，应当以住房公积金管理条例为准。故此，笔者认为目前利用住房公积金支持保障性住房建设存在一定的法律瑕疵。 （二）住房公积金用于保障性住房建设的项目借款人较难落实 项目贷款管理办法第十二条第二款规定：“经济适用住房和列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房试
10、点项目贷款，借款人是政府非营利性的专门机构或通过招标确定的房地产开发企业。政府投资的公共租赁住房试点项目贷款，借款人是政府非营利性的专门机构。”可见，目前规定的项目借款人主要为政府非营利性的专门机构，并且公共租赁住房试点项目的借款人必须是政府非营利性的专门机构。该规定的初衷，一是为确保贷款资金专款专用；二是为是明确了政府的还款责任，保证贷款本息的安全回收。但目前对政府非营利性专门机构的界定并不清晰，并且相当一部份的城市并没有适宜承担公共租赁住房建设任务的对应机构。此情况导致了由政府非营利性专门机构申请住房公积金项目贷款的情形并不多见。 （三）新增项目的住房公积金贷款审批程序复杂，影响放贷效率
11、根据项目贷款管理办法规定，住房公积金项目贷款年度使用计划需经市住房公积金管理委员会、市政府审批同意后，报请住建部、财政部、人民银行等三部委进行审批。并且，住建部明确要求各试点城市的住房公积金中心不能突破规模放款。在此情况下，由于履行相关项目贷款的程序较为复杂，时间较长，使得在年度计划外但符合项目贷款条件的新增保障性住房项目，不能及时得到住房公积金的贷款，进而影响了保障性住房的建设。 （四）对项目贷款的有效监管具有一定困难 意见及项目贷款管理规定规定，住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担。住房公积金管理中心需要加强贷前调查、贷中审查、贷后管理，切实防范贷款风险。此项监管工作同时涉及法律、财
12、务、工程建设、金融等多方面的专业知识，对监管人员的素质及能力提出了较高要求。但由于我国住房公积金制度的建立时间尚且较短，加之目前住房公积金中心的人员编制有限，短期内单凭住房公积金中心的从业人员完成该项工作，存在一定的难度。 三、完善住房公积金支持保障性住房建设的几点建议 虽然目前利用住房公积金支持保障性住房建设在实施过程中存在一些有待完善的问题，但其在充分发挥住房公积金效用、完善住房公积金制度的基础上，推进保障性住房的建设，促进社会的和谐与稳定具有意义重大，是一项利国利民的重要举措。故此，针对前文所提出的一些目前住房公积金支持保障性住房建设存在的问题，笔者提出如下完善建议： （一）修订住房公积
13、金管理条例 合法性是利用住房公积金支持保障性住房建设的基本前提。但经济基础又决定上层建筑。当前我国的社会经济发展、保障性住房建设等决定了需要利用住房公积金支持保障性住房的建设。因此，于2002年修订实施的住房公积金管理条例显得具有滞后性。为保证利用住房公积金支持保障性住房建设的合法性，建议尽快修订住房公积金管理条例并规定：“住房公积金在留足备付准备金后，可在一定比例内将住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设项目贷款。”另外，为保证发放贷款的比例及条件适应社会发展的变化。建议在对住房公积金管理条例修订时，同时规定：“可用于放贷的比例、方法及条件，由于住房和城乡建设部、财政部、人民银行、中国银行
14、业监督管理委员会另行规定。” （二）明确界定政府非营利性的专门机构，适时将其他主体纳入公共租赁住房项借款人范畴 如前所述，对政府非营利性专门机构的界定并不清晰，并且相当一部份的城市并没有适宜承担公共租赁住房建设任务的对应机构。故政府非营利性专门机构申请住房公积金项目贷款的情形并不多见。对此，笔者建议尽快界定非营利性的专门机构，尽可能的在全国范围内统一此借款人的设置，从而推进公共租赁住房建设项目的贷款工作，加快公共租赁住房建设的步伐。另外，应当注意到目前全国公共租赁住房建设的主体已逐渐显出多样化、市场化的特征，一些房地产开发公司也参与了公共租赁房的建设。故此，笔者认为，在足额抵押、封闭资金管理、
15、明确还款资金来源的情况下，对已经投入一定比例建设资金、信誉好、履行能力强的房地产开发公司开放住房公积金支持保障性住房建设的贷款业务。 （三）调整目前项目贷款规模的审批模式，赋予试点城市更大的自主权 由于现行的项目贷款规模确定的方式系年度审批模式，使得新增保障性住房项目不能得到项目贷款资金及时的资助，在项目资金紧张的情况下，影响了新增保障性住房项目的建设进度。故此，建议改变现行的项目贷款审批模式，“不再由住建部等部委对贷款规模进行年度审批，而是在保证职工提取和贷款需求的前提下，制定贷款额度计算标准、明确试点城市年度项目贷款额度上限，在经当地住房公积金管理委员会、市政府审批通过后即可执行。”（四）
16、多种方式相结合，加强对项目贷款的监管 对住房公积金支持保障性住房建设的贷款的收回，关系着众多缴存住房公积金职工的切身利益，不容闪失。但如前文所述，目前单凭住房公积金管理中心的从业人员对项目贷款的使用进行监管，其力量是有限的。故此，笔者建议在加强对住房公积金管理中心的从业人员业务能力培训的同时，可引进会计师事务所、律师事务所等中介机构作为独立第三方，全程参与项目贷款并对贷款资金使用的监管发表意见。另外，为保证会计师事务所、律师事务所在参与项目贷款的监管过程中，做到客观公正，切实有效发挥其应有作用，中介机构的选聘可按如下方式进行：（1）通过公开征集中介机构；（2）评审中介机构的资质及能力；（3）确定优秀的中介机构名单并载入资源库；（4）通过公开竞聘的方式在资源库名单中的中介机构中，选
