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1、长三角地区农用土壤污染防治的制度创新探讨虞锡君，刘晓红，胡勇2011-04-12摘 要： 长三角地区农用土壤污染形势呈现出三个重要特征：一是污染范围大，出现了复合型高风险污染土 壤区；二是污染种类多，形成了重金属污染与有机污染物并存局面；三是污染途径多，呈现出种养 业、工矿企业和生活污染叠加态势。加强长三角地区农用土壤污染防治，应在借鉴发达国家成功经 验的基础上，着力构建土壤质量监测与普查制度、土壤生态直接补偿制度、土壤生态标记制度、土 壤绿色保险制度、土壤保护押金返还制度、土壤特种基金制度、土壤污染防治共同参与制度等七项 基本制度。关键词： 农用土壤，污染防治，制度创新，生态补偿，特种基金水
2、、空气、土壤的污染防治是环保工作重中之重的三大任务，而土壤污染防治是三大任务中最为薄弱的 环节。据不完全统计，目前全国受污染的耕地约占耕地总面积的1/10，而发达地区的农用土壤污染问题更突 出。我国防治土壤污染的法律几乎空白，土壤环境标准体系尚未形成（吴晓青，2006），全社会土壤污染防 治的意识不强。长三角地区是我国综合实力最强的地区，理应在土壤污染防治制度创新方面走在全国前列。 因此，剖析长三角地区农用土壤污染现状、探索土壤污染防治的制度创新显得十分必要。一、长三角地区农用土壤污染形势严峻工业化、城市化、农业集约化的快速发展，加上生产单位和社会的疏于防治，大量未经处理的废弃物通 过多种渠道
3、向土壤系统转移，并在自然因素的作用下汇集、残留在土壤中，形成土壤污染。同时，由于土壤 污染的隐蔽性，相对于空气污染和水源污染来说，土壤污染是“看不见”和“嗅不到”的，容易被人忽视。其实， 长三角地区的农用土壤污染已相当严重，呈现出三个重要特点：一）污染范围大，出现了复合型高风险污染土壤区中国科学院南京土壤所2006 年对南京郊区三个蔬菜基地进行测试的结果显示，40%的土壤为安全等级， 30%为尚清洁水平，另有 30%的土壤受到了不同程度的污染；污染土壤中，轻度污染占76%，中度污染占 24%（陈湘静，2006）。另据浙江省有关部门调查，全省I类和II类土壤占调查区总面积的82.03%，受到不同
4、程 度污染面积占 17.97%，其中，杭嘉湖平原轻度污染区面积占污染土壤的85， 7%，中度污染区面积占11. 3%， 重度污染区面积占 3%。浙江省台州市固体废弃物拆解业经历了30 年的发展，目前从业人员10 万多人，每 年实际拆解进口固体废物总量200万吨，回收企业销售额180亿元。由于固体废物拆解业整治之前的分散经 营和不当操作，拆解污水和废气对周边土壤造成污染，部分地域污染严重。（二）污染种类多，形成了重金属污染和有机污染物并存局面据 2002 年南京农业大学农业资源与环境研究所对南京各城区重金属污染调查，超过70%的采样土壤存 在重金属污染，测出的最高铅含量超过国家标准3 倍以上。长
5、三角地区少数地方已发现镉米、铅米、汞米等， 这些大米中的重金属超标非常严重，其中最严重的大米镉成分竟然超标了15 倍（陈江， 2005）。另据中国 科学院南京土壤研究所最新研究发现，目前长三角地区农田土壤污染除了“常见”的农药等污染外，最严重的 是“持久性有机污染物”和“有毒重金属”污染，局域的农田土壤发现多达16种多环芳烃、100多种多氯联苯类 及 10 余种二嗯英类剧毒物质，其结果令人吃惊和担忧。上海农田耕地土壤汞、镉含量增加了 50%（骆永明 等， 2006）。（三）污染途径多，呈现出种养业、工矿企业和生活污染叠加态势土壤有机污染物主要来源于化学农药，目前种植业使用的农药产品结构不合理，
6、质量较差，农药产品中 杀虫剂占 70%，杀虫剂中有机磷农药占 70%，有机磷农药中高毒品种占 70%，致使大量农药残留于土壤中引起土壤污染（骆永明等，2006）。同时，种植业长期施用酸性肥料或碱性肥料引起土壤PH值的变化，造成 氮、磷营养污染。据浙江省某市统计， 2007年全市每公顷耕地化肥使用量为437 公斤，远远超过发达国家为 防止化肥污染设置的每公顷225 公斤的安全上限。此外，近年来畜禽复合饲料添加剂中铜、锌等重金属元素 含量过高，导致土壤中重金属超标加重。污染工矿企业的污水废气排放加剧了土壤的复合型污染。污染企业 的废水污染了河流，被污染的地表水灌溉农田又加剧土壤有机毒物和重金属的污
7、染；污染企业含有重金属和 有毒物质的废气排放在大气中，有些污染物随着大气沉降落入土壤，有些污染物如二氧化硫引起酸雨污染土 壤。据南京农业大学有关专家对南京市江宁区秣陵与殷巷两镇土壤的检测，发现汞、锌超标，这与农田周边 被各种工厂包围有直接关系。未经处理的生活污水特别是医院污水引起的病原微生物繁殖导致土壤的生活污 染。二、国外土壤污染防治的理论与经验借鉴（一）国外土壤污染防治理论研究的三个特点1. 重视生态补偿机制的应用。生态补偿机制又称生态系统服务付费， Pagiola 和 Platais（ 2002， 2007） 对生态有偿服务的方法和进展进行了系统的探讨。美国理论界早就从多方面论证土地污染
8、者对其污染行为具 有不可推卸的责任，且这种责任的追溯期永久；污染事故的责任方治理土壤污染或者支付土壤污染治理的费 用。这种研究成果最终上升和凝结于超级基金法案中。 Loureiro 和 McClus-key （ 2002）、Bjorner 等（2004） 和 Shen 等人（2007）发现，消费者愿意为不同的生态标签产品支付较高的价格，从而激励生产商采用环境 友好型的技术并以生态标签的形式获得相应的补偿。2. 土壤污染防治的制度创新与技术创新研究相辅相成。为了激励农民采用环保部门推荐的最佳管理措施 （ BMPs）， 1999 年 De Vuyst 和 Ipe 提出了一种“绿色保险”机制。针对
9、DeVuyst 等人设计中可能存在的因农民对推荐做法的不信任而导致的机制失灵， Baerenklau 对 De Vuyst 等人的模型进行了修正，提出了一种具有 更强激励和更好适用性的绿色保险机制。 Chalak 等（2008）基于偏好差异，分析了消费者对减少杀虫剂使用的支付意愿，并根据使用杀虫剂造成的负外部性估算了杀虫剂税。美国环保署对棕色地块的清理与再开发等 一些项目的研究结果表明，共同参与可提高污染地块的治理与开发的效率，而共同参与的效率则取决于各利 益攸关方关系的协调、矛盾的处理、伙伴关系的建立与相应的机构支持(U.A.S.EPA, 2007)。Khan (2004) 从步骤、适用性、
10、优缺点、条件要求及成本等方面比较了土壤清洗法、土壤气体抽取法、生物堆肥法、土壤 固化法、植物修复法等用于同石油及其相关产品有关的土壤污染治理方法,认为并不存在统一适用的治理方 法,具体治理方法的选择取决于污染地块的特点、规制要求、成本与时间限制。 Yang 等( 2006)对翻地注 入、表面施用与压力注入等三种使用磷酸降低城市土壤铅污染的方式进行了比较后发现翻地注入是最有效的 可行方式。3. 研究重点偏重于工矿企业污染场地或棕色地块。 Greenstone 等(2005)对清理污染地块的生态服务价 值进行了估算,并分析了超级基金资助的危险废弃物清理项目对周边地区房地产价格的影响,间接测算了超
11、级基金清理项目的收益。 Sigman( 2006)进一步讨论了连带责任对棕色地块再开发的影响。学者建议美国 政府采用补助金和基金手段,积极推动私人投资治理棕色地块,补助金包括棕色地块修复、评估、周转性贷 款以及环境培训补贴。(二) 国外土壤污染防治的实践经验1. 构建完备的法律体系。鉴于土壤污染的严峻性和对健康的危害性,发达国家特别重视运用法律手段治 理土壤污染,注重构建完善的法律体系,规制废气、废水和固体废弃物对土壤的污染。 1935 年美国通过了土 壤保护法, 1976 年出台了控制固体废物对土地污染的固体废物处置法。同年,美国出台了综合环境 反应、补偿和责任法( CERCLA) ,又称“
12、超级基金法”。为了加强受污染场地的治理,美国又对超级基 金法进行了修改,形成了棕色地块法。此外,美国的清洁水法、安全饮用水法、有毒物质控 制法等法规也涉及土壤保护,形成了较为完善的土壤保护和污染土壤的治理法规体系。日本为防治重金属、 有毒有害化学物质对土壤的污染进行了专门立法，先后制定了与重金属有关的土壤污染调查对策方针、Dioxine 类物质对策特别措施法。2. 健全严格的监测评估指标体系。建立和完善监测指标体系是土壤污染防治的关键。1992 年英国提出了 采用风险评估法制定土壤标准，2002年提出修订标准并不断完善，将CLEA2002模型软件修改为CLEA UK 模型软件。加拿大环境部长理
13、事会在考虑保护生态物种安全和人体健康风险的基础上，于1997 年分别制定 了保护生态的土壤质量指导值和保护人体健康的土壤质量指导值，取两者中的最低值作为最终的综合性土壤 质量指导值。美国环保总署 2004 年颁布了旨在保护生态受体安全的土壤生态筛选导则，以及旨在保护人体 健康的土壤筛选导则，美国许多州也据此制订了各州的土壤质量指导值。日本1991 年发布了土壤环境标 准，将土壤的监测项目扩大，追加三氯乙烯等15 个监测指标。2001年又修订土壤污染环境标准，再 追加氟和硼两项监测指标。3. 法律手段与经济手段相结合。美国的土壤法律体系充分体现了经济激励的原则，政府根据超级基金法， 要求造成污染
14、事故的责任方治理土壤污染或者支付土壤污染治理的费用。拒绝支付费用者，政府可以要求其 支付应付费用 3倍以内的罚款。美国1972年通过纳税人减税法，其重要目的之一是以税收优惠措施刺 激私人资本投资于棕色地块清洁和治理。据美国政府估计，这项法律规定吸引了34 亿美元的私人投资用于 衰落社区的治理和复兴，使 8000 个棕色地块恢复了生产能力。西方发达国家政府普遍制定了“生态标记”制 度，如日本的“生态标志制度”、加拿大的“环境选择方案”(ECP)、法国的“NF环境”、澳大利亚的“环境选 择制度”等。而且，区域性环境标志制度已出现，如丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等北欧国家实行了共同 的“白天鹅标签制
15、度”；欧盟的环境标签方案(EC Labelling Scheme)也已生效。4. 重视信息公开和公众参与。信息公开和公众参与是土壤污染防治法律与制度落实的有力保障。为了促 进公众参与环境管理，欧盟制定了奥尔胡斯协定，为公众参与确立了三个支柱：其一，每个人都有权利 获得公共机构所掌握的环境信息；其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；其三，对于不尊重上 述两项权利或违背环保法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。在土壤污染评估机制方面，英 国规定由中央圾地方政府、学者、专家、污染区域居民及工程顾问公司共同组成评估委员会，通过公众参与 及污染评估机制决定各污染场址整治方式、标准及再利
16、用用途。三、构建农用土壤污染防治的七项基本制度土壤污染防治工作是一项复杂的系统工程，必须综合运用法律、经济、技术和必要的行政措施，预防为 主、防治结合，关键是实行土壤污染防治的制度创新。根据长三角地区的实际，当前和近期应率先探索构建 土壤污染防治的七项基本制度。（一）土壤质量监测与普查制度土壤质量监测制度包括土壤环境保护标准体系、组织体系和技术装备等多方面内容。由于多方面的原因， 目前我国执行的土壤环境质量标准（ GB15618 -1995）是 1995 年制定的，随着经济社会发展，这一标 准存在的缺陷日益明显，国家有关部门正着手进行重要修订。由于我国地域面积大，经济发展水平差距较大， 修订后的土壤环境质量标准必然会给不同区域留有一定的空间，因此细化和制定发达地区土壤环境质量标准 成为长三角地区农用土壤污染防治的一项重要制度创新工程。建立和健全土壤环境监测网络是土壤环境监测 体系的能动因素，
