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1、本文针对中国农村养老保障制度改革中出现的直接套用外国经验和存在的问题，提出必须立足于政治体制、经济实力和文化传统来创新中国农村养老保障制度模式。即以家庭家族养老保障为主线，建立家庭家族养老资源的纵向风险分散机制，形成一种内源式生长的农村养老保障体系，并通过建立新型农村养老保障体系反思城镇养老保障体系，最终建立起逐步由农村养老保障向完善城镇养老保障扩展的中国特色养老保障制度模式。不同国家农村养老保障制度基于不同的政治体制、经济实力、文化传统等因素各有差异。中国农村养老保障制度模式如何构建是当前中国面临的一个重要课题。中国农村养老保障制度不能简单地模仿西方发达国家的养老保障模式，而是要在借鉴各国成
2、功经验的基础上，立足于自身的政治体制、经济实力、文化传统进行创新。一、现行制度框架下农村养老保障模式的基本走向长期以来，中国农村一直依靠传统的家庭养老方式进行养老，农村老年人养老保障是中华文化的传统，但仅仅是一种非正规制度，而不是一种正规制度。改革开放以来，特别是从20世纪80年代中期以后，我国开始在经济相对发达的地区进行农村社会养老保险制度改革探索。1991年民政部在山东烟台进行农村社会养老保险改革试点，并在试点基础上制定出台了县级农村社会养老保险基本方案，确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则，随后在全国各地铺开改革试点。农村社会养老保险试点工作是在我国实行社会统筹与个人帐户相结合的制度
3、框架下进行的，但是，由于受经济发展水平、制度文化条件、社会习惯等方面的制约，改革试点的效果并不理想。到1998年，全国仅有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数只有8025万人，参保人数的总体覆盖率不足农村人口的10%，而且覆盖率在近年还有下降趋势。以云南省为例，“十五”期间的前三年，累计参保人数分别为136万人、136. 8万人、133. 21万人，年增长率分别是0. 7 %、0. 6%、一2. 6%，这些数据表明：2001, 2002年参保人数有小幅增长，说明只有部分农民新参保，2003年个别县区清退了3. 87万人的养老保险基金，出现了负增长。显而易见，推行农村社会养
4、老保险制度改革的难度十分巨大。在全面建设小康社会，加速推进现代化建设的前提下，妥善解决中国农村养老保障问题的重要性和必要性已经不言而喻。然而，我们认为，当前我国养老保障制度改革存在一个值得深思的共性问题，即从城镇到农村都一直试图直接借鉴外国的经验和模式，简单的运用“拿来主义”办法，甚至是采用直接“套用”方式。这种做法不符合我国养老保障制度创新的制度文化条件，出现“水土不服”，使改革成为“嵌人型”的模式，表现出两个套用1）城镇社会养老保障制度改革单纯套用国外模式。从世界范围来看，社会基本养老保险制度一般分为两类，一类是社会统筹，另一类是个人帐户。前者主要是发达国家采用，后者主要是新加坡和智利等国
5、采用。我国试图把两者结合起来实行“统帐结合”模式。这无疑是一种创新，但是也有单纯套用国外模式之嫌。（2）农村养老保障制度改革又想套用现行城镇养老保障改革的模式，从而把农村养老保障简单化为大力推进“农村社会养老保险”。社会各界对农村社会养老保险的性质有不同看法，有的认为它是一种低水平的农民养老储蓄积累；有的认为是政府引导下的农民自我保障；有的认为是一种商业保险。尽管观点不统一，但是，大部分人还是主张现行制度框架下农村养老保障模式的基本走向是：逐步向扩面为主的城市社会养老保险制度靠拢。这种基本走向在下图A中表现为农民保障特别是失地农民和农民工（图A中的虚线所示）直接压向城镇保障体系，不断增大本来就
6、有风险的城镇保障体系的风险度，而对纯粹的农民本身的养老保障问题研究不多。根据社会保险制度分析相关研究成果，我们认为，必须从制度、文化角度深人探讨和研究中国农村养老保障问题，从发扬中华传统孝道文化出发，重新审视我国的农村社会保障制度改革，才能提出我国农村养老保障新模式。二、现行农村养老保障模式基本走向的问题分析从上述分析的基本走向来看，现行农村养老保障模式存在三大问题。1、城乡分割的二元结构社会保障制度的划分，加大了推进农村养老保障制度改革的难度。新中国在1949年成立以后，我国政府就为城市企业职工和机关事业单位人员建立了涵盖广泛的以社会保险制度为核心的城市社会保障制度；在农村则实行家庭保障为主
7、，社会救济为辅的农村社会保障制度，形成了典型的城乡二元结构社会保障制度。李迎生所著社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究对我国独特的二元社会保障体系的形成、变迁和改革问题进行了开创性的研究，提出走城乡整合的社会保障体系道路。而且，我国未来城乡整合的社会保障体系的基本特征是“以社会保险为核心的、多层次的、覆盖城乡全体国民的、社会化、责任主体多元化、保障层次多样化、法制化、职域保障与地域保障相结合的现代社会保障体系”。作者强调使用“整合”而不用“统一”，意指不必要亦难以实现完全统一的面向不同从业者的社会保障体系，并把这种整合模式称之为“有差别的统一模式”。以此为代表，我国社会保障界普遍认为今后
8、改革的方向是走城乡一体化的社会保障模式。我们认为，要实现城乡一体化，仍然隐含有向城镇社会保障模式靠拢之意。其改革的基本路径是农村社会保障与城市社会保障制度的统一或并轨。此种改革办法不符合我国农村的实际，改革无法正常推进。2、农民工的大批涌现，而把他们统一纳人城镇养老保障体系将促使城乡二元结构出现严重偏态，给城镇养老保障制度加大了压力。下图B显示了这种走向。众所周知，随着经济体制改革的深人和城乡结构的改变，我国社会中出现了一个值得关注的农民工这个特殊的社会群体（见图B）。有关研究表明，“农民工是从农民中率先分化出来、与农村土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收人为主要生活来源，并
9、具有非城镇居民身份的非农化从业人员”。我国目前的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。据不完全统计，进城农民工约有9, 400多万人，乡镇企业职工约有13, 300多万人，失地农民约有3, 500多万人。三者合计约有26, 200多万人。关于这一群体的出路，国内的大多数学者都主张纳人城镇养老保险体系（如图B），农村养老保险模式全面向城镇养老保障模式靠拢，导致了城乡二元结构偏态。3、国外农村养老保险成长路径，给研究和制定我国的农村养老模式造成了无形的影响。据有关学者研究，国外一些典型国家的农村社会保障制度的一般成长路径是从城市延伸到农村，一个比较突出的特点是社会养老保险制度总是先在城市建立，然
10、后才逐步延伸到乡村，而且一般需要几十年的时间才能完成。从实践来看，这些国家建立农民社会养老保险制度大都是在工业化发展的第二阶段向第三阶段过渡的时期，即在工业反哺农业的时期，这个时期一般采取的是进行农业价格保护，进行农业投资，然后开始发展农村社会保障。由此，研究人员提出了一个国家建立农民社会养老保险制度的相关指标：人均GDP在2000美元以上；农业产值占GDP的比重在50%以下；农业劳动力结构份额在20%以下；农业人口在总人口的比重在50%以下等等。参照这些指标，我国人均GDP等指标都达不到标准，我国还不具备普遍建立农村社会养老保险制度的条件。，并预测要到今后15一20年才能建立起农村社会养老保
11、险制度。此种观点，从经济意义上讲并不是完全没有道理的，但是从解决“三农问题”的高度来看，农村养老保障问题已经不是一个单纯的经济问题，已经不是取决于国家财政和经济实力的问题，而是在于政府政抬决策和执政能力建设的问题。因此，构建中国农村养老保障模式不能完全考虑经济上的问题，不能完全受国外农村养老保险成长路径的制约。三、立足于发挥家庭养老作用，创新我国的农村养老保障模式构建有中国特色的农村养老保障模式不能也不应照搬西方模式，只能建立在中国自己的经济文化基础之上，只能建立在发挥以家庭为主体的养老作用基础之上。这是中国农村养老保障制度创新之本。第一，强化家庭养老能使农村老人得到更细心的照顾，使老人的精神
12、得到慰藉；第二，强化家庭养老能动员全社会的力量养老，可以弥补政府养老之不足；第三，强化家庭养老有利于家庭的稳定，从而有利于社会的稳定，有利于农村社会经济的发展；第四，强化家庭养老可以使我国避免走上西方式福利国家的覆辙，走出一条中国式的农村社会保障之路。我们认为，我国的农村养老保障体系是一个以家庭联产承包责任制为基础，以农村家庭保障为主线，以家族成员互助为补充，把政府、社会各方面力量结合在一起的统一整体。其基本架构：1.在农村家庭联产承包责任制的基础上，以土地保障筑起农村养老保障的第一道防线。土地是农民的生命线，担负着农民失业保险的重责，也是农村居民之温饱水平的实物保障。广大农村在土地承包中把人
13、口作为主要要素，把“口粮田”作为永佃田，明确“口粮田”的福利性。“口粮田”体现政府的社会公平导向，给予农村人口最基本的生活保障。如果农村土地被征用而增殖，农民要分享土地增殖的收益，这时农民的土地保障形式要随之改变，由实物形态的保障变成价值形态的保障。2.家庭养老保障是农村社会保障的主体形式，为此要重塑家庭文化，夯实家庭保障。家庭是社会的基本细胞，养育小孩、抚养老人是家庭的责任。国家实行的社会保障是家庭保障的补充，只有家庭不能保障时才需要社会保障。当前形势下搞好家庭保障，必须做到如下几点：一是要重塑孝文化，把中华民族的传统文化发扬光大；二是要继续深化农村税费改革，理顺农村分配关系，减轻农民负担，
14、发展农村产业经济，切实增加农民经济收人，以提高农村家庭保障能力；三是提倡邻居互助合作精神，传承家族文化；四是发展乡村集体经济，用村集体的公共收人取代以前的家族中的族田收人，兴办村级公益事业。3.建立有中国特色的新型农村合作医疗制度，解决农民“老有所医”问题。云南省在新型农村合作医疗试点方面取得了明显成效，到2004年底全省20个试点县市共有648. 39万农民参加了新型农村合作医疗改革试点，占试点范围农业人口总数的88%，占全省农业人口总数的五分之一。参加新型农村合作医疗使农民看病就医有了保障，医药费用尤其是大病住院治疗负担明显减轻，农民“因病致贫、因病返贫”状况得到缓解，有力促进了农村家庭养
15、老能力的提高。有关部门的问卷调查结果表明，农民对新型农村合作医疗制度、医疗卫生服务及减免补偿程序的满意度均达85%。实践证明，农村合作医疗实行“保大不保小”原则，区别于“保小不保大”的福利型合作医疗，有利于解决农民“因病致贫”和“老有所医”间题。4.农村“五保户”供养制度实行集中供养与分散供养相结合模式。集中养老是指把敬老院设在青山绿水之中，让老人享受优良的环境，给敬老院划拨少量土地建立起土地保障。分散养老是指让老人自然分布在各自然村之中，由政府出钱、出物保障老人的基本生活。据有关部门统计，全国共有352. 5万“五保老人”，占农村老年人的7%左右，其中能够进人敬老院集中供养的只有58. 6万
16、人；分散供养的却有202. 5万人；自耕自养的还有91. 4万人。因此，要农村建设养老院，适当加大集中供养的面，加大农村社区养老力度也是当务之急。5.必须重视发挥中华传统文化的功能，构建起分层次、多元化的农村养老模式。研究显示，发达国家在社会保障制度运行了100多年后的今天，开始再度重视家庭保障的功能。这值得我们重视。同时，必须承认中华文化“多元一体”的特点决定了我们必须从农村的实际出发，构建一个分层次、多元化的农村养老模式。分层次就是分别对农村参保群体采取不同措施：失地农民可以进人“城保”，也可以进行“留地保障，进人”农保，；农民工一般进人“农保”；纯粹农民要建立新型农村保障制度。多元化就是立足于农村的经济发展、文化传统等因素，在缴费模式上实行东中西部梯度推进。具体设想：东部以缴费为主，中西部以国家补贴为主。同时还包
