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1、风景园林法规的应用以中华人民共和国城市规划法为例一、城市规划法的立法背景一）、城市的发展与地位新中国建立以来，随着经济和社会的蓬勃发展，我国社会主义城市化进程不断加剧，城市在整个经济和社会发展中占有十分重要的地位，发挥着愈来愈大的作用。特别是改革开放以来，国家和地方各级政府愈来愈重视城市建设。为了适应城市发展的需要，国家和地方各级政府用于城市基础设施建设投资达500多亿元，建成一大批与生产和生活息息相关的供水、排水、煤气、热力、道路，桥梁、公交，园林、环卫和城市防灾等设施；中共中央关于经济体制改革的决定明确指出：“城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理”，要改变过去“市长管生产、厂长管
2、社会”的状况。 二）、城市规划的任务 城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。我国现代城市规划事业是在50年代初期随着大规模经济建设发展起来的。第一个五年计划期间，共有150个城市编制了城市规划。西安、兰州，包头、洛阳，成都、太原、株洲、大同等一批重点城市，随着重点工业项目的建设迅速兴起，按照规划初步形成了城市的框架，为以后的发展奠定了良好的基础。 三）、城市规划法的制定目的 制定城市规划法的根本目的在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城市规划，实现城市的经
3、济和社会发展目标，建设高度文明的、具有中国特色的社会主义现代化城市，从而推动我国整个经济和社会的协调发展。 城市的建设和发展是一项庞大的系统工程，而城市规划则是驾驭整个城市建没和发展的基本依据和基本手段。城市规划关系各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域，具有很强的综合性。特别是改革开放十年来，城市在国民经济、社会发展中的地位和作用日益加强，城市的结构和功能日趋多样化，城市各项行政管理和经济管理关系日趋复杂，城市土地开发和各项建设活动日趋频繁，过去主要依靠行政手段进行管理，没有城市规划或不按城市规划进行建设的状况，日益不适应形势发展的需要。 因此，必须进一步强化城市规划的
4、综合、协调职能，城市的土地利用和各项建设活动都必须纳入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保证城市的合理发展和协调运转。这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力，并确立其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使设城市和管理城市的职能。 搞好城市规划、完善城市规划立法受到世界各国的重视，目前世界上许多国家都制定了有关城市规划的法律，在实施中取得了显著的成效，并在长期实践中不断加以完善。例如英国颁布了城乡规划法；日本颁布了都市计划法；波兰颁布了城乡规划法；苏联颁布了城市规划与修建法规；法国颁布了城镇规划与住房规范等。我国台湾省也早就有了都市计画法，并作过多次修订。 可
5、见，制定城市规划法不仅反映了我国经济社会发展的客观实际和迫切需要，也适应了世界城市建设和发展的趋势和潮流。四）、城市规划法的立法背景党和国家十分重视城市规划和城市规划立法工作。 1978年，粉碎“四人帮”不久，中央就召开了全国城市工作会议，并发出关于加强城市建设工作的意见，明确提出要尽快结束“文化大革命”造成的城市建设和发展中的混乱状况，加强城市规划和规划管理。 1980年10月国家建委召开全国城市规划工作会议，全面总结、部署新时期城市规划工作，并讨论了于1979年着手起草的城市规划法（草案）。 同年12月，国务院在批转全国城市规划工作会议纪要中明确指出：“为了彻底改变多年来形成的只有人治，没
6、有法制的局面，国家有必要制定专门的法律，来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施。”并要求尽快将城市规划法（草案）根据会议提出的意见修改后，报请国家批准实行。随后经进一步广泛征求意见并多次修改，于1982年由原城乡建设环境保护部将城市规划法（送审稿）报送国务院。 1983年12月，国务院在讨论城市规划法（送审稿）时，鉴于当时城市各项改革工作刚刚起步，一些重要的经济关系和管理体制有待通过实践进一步理顺，决定先以行政法规的形式付诸实施。1984年1月5日国务院颁布了城市规划条例。城市规划条例的颁布，是我国城市规划工作开始纳入法制轨道的重要标志，对城市规划的编制审批和实施管理起了极大的推动作用。 随
7、着城市改革、开放的深入发展，1986年5月，六届全国人大四次全议的代表又提出尽快制定城市规划法的议案和建议，并迅速纳入了全国人大常委会和国务院的立法计划。 国家城市规划主管部门立即全力以赴组织起草，在调查研究和收集国外有关资料的基础上，广泛征求各方面的意见，并组织有关部门和专家反复论证，形成城市规划法（送审稿）报国务院。经国务院法制局认真审查和长时间的协调，1989年10月13日国务院常务会议讨论通过，报全国人大常委会。七届全国人大常委会第十次、第十一次会议审议了城市规划法并于12月26日表决通过正式颁发，成为我国城市建设领域第一部国家法律。 中华人民共和国城市规划法的颁布，得到党和国家的关怀
8、以及各级领导和社会各界的支持，它凝聚着一代城市规划工作者近十年的辛勤劳动和艰苦努力，是我国四十年来城市规划实践的结晶。它的颁布实施必将有力地推动我国城市规划事业在法制轨道上健康发展。二、城市规划法的意义与作用三、城市规划法运用案例案例1：【案情简介】原告：徐新荣、黄继芳、钟冠玉、刘居灿被告：武平县城乡规划建设局第三人：武平县第二中学1997年间，四原告购买了武平县人民政府出让的武平县平川镇政府路的国有土地进行建房，北面为政府路，南面为与第三人教学楼相邻的通道。2004年，第三人将已取得的原武平县教育局办公用房拟新建武平二中现代教育中心大楼。2004年4月21日，武平县发展计划局做出批复，同意第
9、三人在校址内兴建现代教育中心大楼。此后，第三人向被告提出建设工程规划许可申请，填写了建设工程规划许可证申请审批表。被告根据福建省实施中华人民共和国城市规划法办法规定的程序，制作了用地红线图，在规划用地红线内确定建设工程规划设计范围，审查了初步设计方案图和施工图，签发了放样图，并于2004年9月28日，向第三人颁发了建设工程规划许可证。该许可证载明：占地面积为850平方米，层数为7层，建筑面积为5 180平方米，建筑高度为261米。根据被告提供的由武平县测绘队测绘的放样图可知，武平二中现代教育中心大楼与诸原告房屋的间距最小处为947米，最大处为2072米。四原告对第三人于2004年11月9日开始
10、施工建设并无异议。 原告诉称，被告的许可违反了福建省实施中华人民共和国城市规划法办法关于建筑物间距的规定。被告在审查武平二中现代教育中心的行政许可过程中，明知此项行政许可直接关系到诸原告的重大利益，而未告知原告进行陈述和申辩，也未将其准许的行政许可予以公开，违反了中华人民共和国行政许可法关于行政许可程序的规定。另外，该建筑设计违反了国家计委发布的中小学建筑设计规范关于层数的规定。综上，被告颁发的2004232号建设许可证，无论在实体上，还是在程序上都是违法的，请求法院予以撤销。被告辩称，福建省实施中华人民共和国城市规划法办法第四十五条有关间距的规定特指“多层住宅”，但四位原告的房屋均为商住楼，
11、而对于商住楼的间距目前法律法规并无明确规定。因此，原告房屋与武平二中现代教育中心之间的间距只应满足最小防火间距6米即可。被告在向第三人颁发建设工程规划许可证完全遵循了福建省实施中华人民共和国城市规划法办法规定的核发建设工程规划许可证的程序。被告对第三人的申请已实际受理并做出决定，另只有重大事项才须告知利害关系人或组织听证。国家计委发布的中小学建筑设计规范并非法律法规，行政诉讼是依据法律法规来审查具体行政行为的合法性。故颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求法院判决维持。第三人述称，所建的教学楼没有违反福建省实施中华人民共和国城市规划法办法的规定。第三人的建设
12、工程规划许可证是依据中华人民共和国城市规划法的规定申请取得的，被告在颁证过程中，没有违反行政许可的法定程序。请求法院判决维持该行政许可。【裁判要点】经法院审理认为，被告颁发规划许可证的行政许可行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的被告向第三人颁发建设许可证在实体上和程序上都是违法的主张没有法律和事实依据，其要求撤销2004232号建设工程规划许可证的诉讼请求，不予支持。被告提出的其颁发规划许可证的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，法院予以确认。根据中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告武平县城乡规划建设局于2004年9月28日颁发
13、给第三人武平县第二中学的2004232号建设工程规划许可证。【争议焦点】本案中被告给第三人颁发的建设工程规划许可证是否合法？【法理评析】首先，考察被告是否有职权为第三人颁发许可证。行政许可法第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第22条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”本案中，第三人武平县第二中学拟新建武平二中现代教育中心大楼，属于在城市规划区内新建建筑物。依据中华人民共和国城市规划法的第32条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，
14、由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”而被告武平县城乡规划建设局为城市规划行政主管部门，具有审批的权利，因此，被告有职权为第三人颁发许可证。 其次，原告在起诉中认为被告审批的项目与原告房屋距离过窄，不符合福建省实施中华人民共和国城市规划法办法关于建筑物间距的规定。分析可知，福建省实施中华人民共和国城市规划法办法关于建筑物间距的规定主要在体现在第45条第2款：“多层住宅前后间距按建筑物高度计算，新区不应低于1：1；旧区不应低于1：0.8。”所要求的是多层住宅之间的间距
15、，所谓多层住宅，是指借助公共楼梯解决垂直交通，层高为4至6层，按套型设计的城市集合住宅。很显然，原告与第三人的住宅都不属于多层住宅，不适用福建省实施中华人民共和国城市规划法办法的相关规定。而武平二中现代教育中心大楼与四原告房屋的间距最窄处为947米，最宽处已达2072米，应该说是满足一般性的日照和通风、采光要求的，也符合消防通道的要求。在这点上，原告的审批是合法的。 案例2：原告：刘秀兰，女，1945年10月16日生，无职业，住沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号。被告：沈阳市皇姑区规划土地管理局。法定代表人：张宝成，局长。刘秀兰居住于沈阳市皇姑区黑龙江街10巷1号2楼公房内。1993年初刘秀兰所住楼房的一楼邻居高杨未经国家有关部门批准，自行在邻近主楼的北侧翻建一违章棚厦13.94平米。该棚厦棚顶与主楼相连，距刘秀兰所住二楼窗户高度不足1米，为此刘秀兰以该建筑影响其正常生活及安全为由自1994年先后到被告及有关部门多次上访。皇姑区规划土地管理局于1995年9月28日对高杨以（95）012号下达违法案件行政处罚决定书：“责令受处罚人高杨将北侧棚厦与主楼断离，棚厦南墙距住宅主楼北墙面间距为1米，房檐距住宅主楼最近点不得小于0.8米，要求15日内完成”，处罚决定生效后高杨既未起诉也未履行，皇姑区规划局在处罚决定生
