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1、生态时代土地权利的危机论略一、土地权利正当性危机根源之生态目的阙如土地资源具有生态性。良好的生态环境既是人类生存的基础也是土地财产价值的基础。一块风景优美的土地的财产价值明显要大于同样面积但被污染的土地的财产价值，甚至后者根本就不具有任何财产价值，而仅仅是一项需要投入巨资进行生态环境修复的负担。土地权利的保障事项不应仅仅局限于土地上的财产利益，而将生态环境利益分割出去这在伦理和技术上都是行不通的。土地资源的生态性表明：土地的财产利益依附于土地的生态环境利益，维持土地良好的生态环境不仅符合土地权利人的自身利益，也是一项基本的伦理道德要求，因为人类繁衍依赖于良好的生态环境。因此土地权利从一开始就负
2、载了维持土地生态环境利益之目的。土地资源具有稀缺性。这对依赖其生存和发展的人类来说的确是个不幸的事实。土地资源的稀缺性表明：任何人都有获得土地资源的权利，它既属于实在法上某个（些）具体的主体，也“属于”尚未载入实在法权利主体清单的当代人和后代人; 任何人都无权对土地资源进行绝对的、垄断性的控制这与他的财产状况和社会地位无关。说某人拥有土地权利，其全部意义仅仅在于某人在某个时段对某个具体地块拥有有限的利益。土地权利本身含有为他人管理土地资源的公共目的，保护生态环境仅仅其众多公共目的中的一项。土地资源的上述两项基本属性表明，土地权利应当具有生态环境保护目的。西方某些工业化国家自 20 世纪以来逐渐
3、认识到私有权利的个人目标与公共目标协调的重要性。“私人产权应同时满足个人与公共目的”。“ 20 世纪以来，英美法私人财产关系越来越多地注入了公共利益目标维持人的基本生活需要以及保护环境和生态政策目标”。美国私有财产权利自 20 世纪以来越来越重视所有人拥有广泛的自治权与公共利益的平衡。“事实上，从某种意义上来说，我们可以把财产法视为调和个体所有人与整个社会的各自不同的目标的手段。社会对于土地的自由转让、土地产权的稳定性、有效利用以及其他相关政策问题的关注，有时重于所有人的个人愿望”。我国土地权利建立在公有制基础上，与建立在私有制基础上的西方土地权利相比更加注重土地上的公共利益。我国宪法第十条第
4、五款规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。我国民法通则第八十条规定，国家所有的土地“使用单位有管理、保护、合理利用的义务”。我国土地管理法第一条规定，“合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。我国农村土地承包法总则部分第八条规定了“土地资源可持续利用”的基本原则 ; 第十七条规定了承包方“依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”的义务。我国草原法、森林法等相关自然资源管理的行政立法中也设置了类似的土地生态环境保护内容。物权法立法过程中，学界对民法生态化、物权“绿化”等问题进行了讨论。物权法在一定水准上体现了学界的上述思想。如物权法第九十条规定“不动产权
5、利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”，第一百二十条规定“用益物权人行使权利，应当遵守法律相关保护和合理开发利用资源的规定”，第一百四十条规定“建设用地使用权人应当合理利用土地”。有学者认为，我国物权法在制定过程中对环境保护予以了高度重视，在制度设计中融入了环境保护的先进理念和指导思想，使这部法律适应了法律发展的现代趋势，而且充分反映了我国国情实际的要求。总结上述立法，有以下特点： (1) 从法律性质来看，相关土地生态环境保护主要是行政法律制度，民事法律中较少涉及生态环境保护 ;(2) 从法律规范的生态环境保护的主体来看，最主要的义务主体是
6、政府而较少涉及土地权利人;(3) 从民事立法范围来看，有限的生态环境保护规则主要针对的是耕地的开发利用活动，未对所有土地开发利用进行系统设计;(4) 从设立生态环境保护义务的土地权利类型来看，主要见于土地用益物权而较少涉及土地所有权;(5) 从立法设计的物权人生态环境保护义务的性质来看，主要是消极性规范，缺乏生态环境保护的积极性规范设计。上述特点说明：我国土地生态环境保护立法存有重行政管理轻权利义务配置，重利用权限制轻所有权规范，重农村土地权利规范轻城市土地权利规范，重土地权利行使限制轻土地权利生态化构造。概言之，“生态环境保护”尚未上升为我国土地权利的一项基本目的。土地生态环境是当代人和后代
7、人生存发展的基础。在当代，人们对权利“不损害他人”的基本内涵有了新的认识，生态环境损害也被视为损害他人。土地权利应当与时俱进增设生态环境保护目的。二、土地权利正当性危机根源之价值观缺陷土地权利价值观应当符合时代要求。“财产权利服务于人类的价值，因符合这一价值而得到承认，并受这一价值的限制”。我国正处于 生态环境问题集中爆发时期，土地权利价值观显现出时代局限性。1 土地权利公平价值观的局限性公平是现代法律制度的基本价值目标，“在很多情况下，人们往往把公平看作是法律制度的同义词”。迄今为止，我国已经通过宪法、民法通则、土地管理法、农村土地承包法、物权法等确立了中国特色的土地权利公平价值观。不过，从
8、生态环境保护的视角来看，土地权利尚存有环境公平价值观的缺失问题。环境公平一般包括代内公平、代际公平和种际公平。土地是一种处于时空结构中的自然资源。从时间上看，土地是人类的遗产，人类世世代代依赖土地生存和发展，任何土地生态环境破坏必然会损害后代人的基本权利。从空间上看，土地与其他自然资源嵌合在一起共同构成生态系统，土地生态环境破坏必然会殃及整个生态系统。在任何时候，每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人，也是这种行为结果的受益人。这就赋予我们保护地球的责任，以及某种利用地球的权利。因此，代际公平要求我们至少应该这样理解土地权利的公平价值：任何人拥有土地权利，不仅意味着享有土地上的利益，还
9、应承担土地生态环境管理责任，兼顾未来权利人的利益。种际公平则将传统公平从人类拓展到人与自然，其基本内涵是人类应当尊重大自然。把生命和自然生态系统作为与“人”一样公正、公平对待的“主体”，同自然平等相处，崇尚简朴的生活和有节制的物质消费，人类的需求不能超越地球生态系统的承载能力。种际公平要求土地权利应当受到严格限制，尊重土地的自然规律，不得对土地权利进行过度利用，更不应造成土地生态环境破坏。2 土地权利生态安全价值观的缺失安全是土地权利的重要价值，其本质上是指土地权利的财产安全。土地权利安全价值没有考虑土地的生态安全，土地权利实现时造成了水土流失、土地荒漠化、耕地面积锐减、土壤污染等生态环境安全
10、问题。当今社会，立法逐渐将生态安全思想置入传统土地安全价值观。“土地资源安全可理解为一个国家或地区的全部土地资源对其实现可持续发展所具有稳定的供给状态和良好的保障能力”。 2002 年颁布的俄罗斯联邦环境保护法第一条将“生态安全”界定为“使自然和人类重要切身利益免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状况及其这些活动和状况的后果可能产生不良影响的防护状态”。 2000年国务院发布的全国生态环境保护纲要将生态环境安全确立为环境保护的目标， 2001 年颁布的我国防沙治沙法首次将“生态安全”作为立法目的。其后，我国立法中以“可持续利用”、“永续利用”、“生态环境保护优先”、“生态安全”、“合理
11、利用”等语词表达了对生态安全价值的关注。从我国物权法内容来看，生态安全也有所体现，如物权法第九十条、第一百二十条之规定。但正如前文所述，这些规定主要见于自然资源管理行政立法，其制度功能主要在于设定政府行政管理目标，而不是确立土地权利的生态安全价值观。我国物权法仍然固守人类中心主义，其制度设计体现了人类中心主义的传统安全价值观，其关于生态安全的内容局限于具体制度而未上升到法的价值层面。因此，我国土地权利安全价值观仍然缺乏生态安全观念注塑，不利于土地生态环境保护。3 土地权利效率价值观的困境效率是土地权利制度的重要价值目标。土地权利生态环境友好型要求土地权利人高效利用土地资源。我国物权法第一条确立
12、了效率价值。不过，现实生活中我国土地资源浪费现象依然严重。耕地抛荒、宅基地闲置已成为我国严重的现实问题。土地资源浪费会增加土地的投入，加重土地生态环境的负担，不利于生态环境保护。我国土地资源利用效率问题原因复杂。从土地权利视角来看，有三方面原因值得关注：一是我国土地权利未确立生态效率价值理念。“传统法学中的效率 （ 效益 ） 主要是指经济效率、社会效率和经济效益、社会效益，很少考虑环境（ 生态 ） 效率和环境（ 生态 ）效益”。土地资源利用应当追求最少土地投入、最低生态环境负载下的最大经济和社会效益。二是我国土地权利的公平价值对土地权利效率价值的约束。我国实行城乡土地二元制，农村土地资源分配考
13、虑了地域和身份关系。随着大量农村人口向城市转移，持有土地的农民已经出现了分化，土地对农民的意义也发生了分化。部分农民不再依靠土地谋生而外出务工甚至在城市定居，因而造成农村耕地、宅基地大量抛荒、闲置，造成极度稀缺的土地资源的极大浪费。土地权利应当适应社会发展需要逐步放开土地权利配置的地域和身份限制，以提升土地资源的利用效率。三是土地权利过度自由也会造成土地资源利用效率低下。学界一般认为，土地权利越自由土地利用效率越高，实际却是过犹不及。根据现行法律制度的规定，农村土地的利用权利属于承包经营权人，土地承包经营权人享有广泛的土地资源利用自由 ; 不过，土地承包经营权人可能会滥用法律赋予的土地利用自由
14、而弃耕，这就是今天中国农村土地资源利用中突出的资源浪费问题。因此，为了提升土地资源的利用效率，土地权利的自由应受到限制。三、土地权利正当性危机根源之生态保护义务残缺有学者认为，物权法应对环境问题挑战，有两种方案，即以公权限制私权的外部方案和将公法义务纳入私权的内部方案。相比之下，内部方案功能效用显著。我国物权法采用的方案可归入外部限制。如前列举，物权法体现生态环境保护理念的条文设计较为抽象，不能独立发挥作用，需要依托自然资源行政管理立法。结合前文分析可见，我国土地权利相关生态环境保护立法存有两大偏好：一是偏好土地权利外部限制，将土地权利人的生态环境保护义务主要规定于行政立法而不是民事立法; 二
15、是偏好土地权利消极义务设计，未能合理设置土地权利人的生态环境保护积极义务，弱化了土地权利人生态环境保护责任。第一个偏好使土地生态环境保护回到行政干预。为了生态环境保护，政府通常以公共利益的名义对土地资源的开发利用进行干预。生态环境保护的行政干预的实效建立在政府运行良好的基础上。经验证明，实际情况并非如此，政府因为信息不对称、环保监管能力不足等原因而无法很好地保护生态环境。第二个偏好使土地权利人在生态环境保护中处于消极地位，是政府生态环境的管理对象。他们为了使经济利益最大化往往铤而走险损害生态环境。物权法未能引导土地权利人从经济人向生态人的转变，不能调动土地权利人主动保护生态环境的积极性，土地权利上仅有的一点“绿”也无法独立发挥作用。人为土地生态环境问题的土地权利根源表明，预防生态环境问题应当以化解土地权利的正当性危机为逻辑起点，立足土地权利的生态环境友好型再造。为此，应当相信土地权利人并为其设置合理的生态环境保护积极义务，使其从土地生态环境
