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1、立法护航水上交通安全近日，浙江省人大常委会会议审议通过了浙江省水上 交通安全管理条例。条例从内河通航水域到非通航水域， 从漂流游乐活动到内河农（林）自用船舶，从水上交通到水 上搜救等作了较多创新。浙江是水运大省，急需通过地方立法为水上交通安全提 供更坚实的法制保障。5月27日，省十二届人大常委会第二十次会议通过了浙 江省水上交通安全管理条例（以下简称条例）。这是我省加 强水上交通安全管理，维护水上交通秩序，保障公民人身、 财产安全的一件重要法规。明确海事机构职责边界根据国家相关规定，所有通航水域范围内的水上交通安 全监督管理都由各级海事管理机构负责，沿海水域都为通航 水域，内河分为通航水域和非
2、通航水域。2002年国务院中 华人民共和国内河交通安全管理条例对内河通航水域的定 义为“由海事管理机构认定的可供船舶航行的江、河、湖泊、 水库、运河等水域”，同时规定“船舶是指各类排水或者非 排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及 其他水上移动装置”。如果单纯从行政法规规定的定义出发， 意味着我省的绝大部分水域可以定为通航水域。据统计，目前浙江省内陆水域面积5767.9平方千米，河 道总长达13.78万公里。实践中，海事管理机构一方面根本 无力有效监管全部水域，另一方面至今也未按照行政法规的 要求确定过通航水域的具体范围，直接导致海事管理机构的 监管水域范围不明、权力责任边界不清
3、，这种不确定性给行 政相对人造成困惑，有时也容易成为监管部门逃避责任的借 口。如何科学合理地确定划分内河通航水域和非通航水域 的具体标准和原则，是在立法调研过程中各地提出的首要问 题。据统计，我省准七级以上航道里程总数达9769公里。 立法机关研究认为，航道是船舶航行的主要水域范围，目前 海事管理机构对我省所有航道范围、特别是准七级航道的水 上交通安全监督管理尚未完全到位，监督管理好航道范围内 的水上交通安全和秩序，是海事管理机构当前的首要职责和 主要任务，因此，以航道为基准来细化界定内河通航水域， 是较为科学、合理可行的方案。为此，条例规定：“内河通航水域，是指划有准七级以 上航道的可供船舶
4、航行的江、河、湖泊、水库、运河等水域， 具体范围由海事管理机构根据航道等级和保障通航安全等 要求划定，报设区的市人民政府批准并公布。内河非通航水 域，是指内河通航水域以外的水域，包括未划有航道的河道、 湖泊、水库和未划有航道的风景名胜区、自然保护区、城市 园林范围内的水域。”据悉，在全国已出台的水上交通安全 管理省级地方性法规中，此条例是第一件明确界定内河通航 水域和非通航水域的法规。填补水上活动监管空白2011年7月25日上午，宁波市鄞州区李家坑漂流景区， 一名19岁的男生孙某乘皮艇漂流时不幸溺水身亡。事发时 孙某未穿救生衣。事后，宁波“东方论坛”的热心网友“海 豚蓝”为弄清楚水上漂流到底归
5、哪个部门管，先后打了 16 个电话，而各部门都推说与己无关，这些部门的电话要么没 人接，要么相互推托，没有一个部门表示他们正在介入此事 的处理中。近年来，随着经济社会的发展和生活水平的提高，我省 各地在内河非通航水域的竹筏漂流、摩托艇游乐等水上活动 数量越来越多，仅桐庐县就有涉水游乐企业9家，分别经营 竹排漂流、橡皮筏漂流、水上自行车等项目。截至2014年9 月，据不完全统计，浙江全省的漂流景点已经超过100个。 由于没有明确的法律规定，这些水上活动缺乏有效监管，安 全事故时有发生，一再敲响安全警钟。调研过程中，不少地方提出，漂流、游乐等水上活动不 仅自身存在安全隐患，而且直接影响了他人的通航
6、安全，亟 须加强规范，条例应当将涉及水上交通安全的这类水上活动 纳入，增加水上旅游安全相关内容。立法机关深入调研后认为，漂流、游乐等水上活动尽管 不是水上交通活动，但安全隐患严重，市、县人民政府应当 确定实施具体监督管理的部门或者机构，划定漂流、游乐等 水上活动的水域范围，以保证游乐安全并避免影响他人通航 安全。为此，条例规定：“用于漂流、游乐等水上活动的竹筏、 橡皮艇、摩托艇、水上自行车、脚踏船、水上气球等不得超 越划定的水域范围活动。前款规定的水域范围由海事管理机 构、政府确定的负有水上活动安全监督管理职责的部门或者 机构划定。从事漂流、游乐等水上活动的经营单位应当在划 定的水域范围的边界
7、设置明显标志。”同时，条例还相应规 定了法律责任。设定农用船舶管理规范今年清明前夕，省地方海事局负责人带队在诸暨市白塔 湖湿地公园进行暗访，发现当地不少农民使用农（林）自用 船舶非法载客营运，有的船舶甚至载客近20人，存在极大 的安全隐患。当地政府反映，虽然采取了一些管理措施，但 由于缺乏直接上位法管理依据，管理效果较差。当前，我省内河农（林）自用船舶数量庞大，据不完全 统计，全省仅杭嘉湖等7个设区的市就有近4万艘。农（林） 自用船舶普遍存在船舶状况差、缺乏管理、一船多用、违法 载客等情况，安全隐患大，交通事故时有发生，迫切需要通 过立法加强安全管理。调研过程中，淳安、诸暨、桐庐等地和基层群众都对农 （林）自用船舶的安全管理问题提出许多意见建议，普遍要 求进一步明确管理部门及管理职责，全面规定必要的管理措 施和要求。立法机关认真研究后认为，我省各地内河农（林）自用 船舶类型较多，差异较大，是水上交通安全管理的一大难题。 解决这一难题，应当充分考虑各地实际，统筹作出制度设计， 既要注重“全省一盘棋”，作出原则性管理规定，也要给予 各市、县政府一定自主权，结合当地实际进行管理；既要注 重专业监管，发挥海事管理机构和其他有关职能部门的监管 作用，也要加强属地管理，发挥乡镇人民政府、街道办事处 的管理作用。
