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1、 社区应急治理“情境策略”视角的组织行动及路径研究 李志强杨彩萌Summary在应急事件治理过程中，基层亟须在压实社区责任的同时激活社区的主体能动性，策略性应对不同阶段社区应急面临的情境，推动应急“事件演进轴”和“治理跟进轴”的适契性。“情境策略”分析视角明确社区应急非常态扩散的被动应急、线性演化的能动应急及稳态运行的常态应急的过程节点及阶段特征。社区需要依据主体自组织水平和应急能力差异性，采取过程性调适机制，有效匹配社区内外部情境和行动策略的契合关系，推进社区应急情境转换的场景调适机制，建构社区应急阶段跃迁的策略实施机制，培育社区应急复合界面的整合链接机制，提升社区应急治理效能。Key社区应
2、急； 过程性节点；情境化策略；关系契合：D63：A：1008-410X（2023）02-0065-10一、问题提出乌尔里希贝克在风险社会：新的现代性之路中提出“风险社会”这一概念。他认为，风险就是一种应对现代化本身诱致和带来的灾难与不安全的系统方法。“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一種崭新的形式风险社会”1（P2）。现代性和不确定性作为风险社会的核心特质，在21世纪全球化发展愈演愈烈的时代被进一步放大，并且经过不断的叠加，用传统的管理方式已无法有效、及时地加以应对。面对人类社会发展现实的挑战，应急治理思维和模式创新成为重要议题并获得广泛关注，随着现代城市治理的重心下移和应急治
3、理精细化要求的提升，社区应急作为城市应急治理的重要抓手，成为学界讨论的焦点。学者从应急要素、应急预案及应急能力等方面，分析了社区应急框架建构的基本方向。斯科特萨默斯从经济、政策、法律和法规、社会、技术、公共因素六个方面分析了影响社区应急治理的关键因素，详细阐释了六大因素提高社区应急治理能力的途径。同时，在宏观层面分析了风险社会社区应急治理面对的情境，强调社区应急治理形成自上而下的模式，并根据具体情况“促进组织内和组织间的合作与协调”以实现连续性行动的整体应急思想，为社区应急治理提供了组织与情境相结合的初步思考2。罗素戴恩斯对社区在应急治理中如何制定应急预案构建了主流预案模型，提出应急预案建立具
4、有较强综合性的前提假设，指出突发事件的分散和多元性质决定了自主决策的重要性，主张建立开放的体系，重视各单位之间的灵活性和主动性并协调这些努力，构建了社区应急治理行动策略的基本体系3。伊芙科尔斯从发展社区应急能力出发，通过对澳大利亚和英国的案例比较研究，提炼了善政、重组资源、综合发展、自我维持、改变机制及有效性等判断社区能力的六项基本准则，为清晰描述社区组织内情境提供了一定的参考价值，同时阐释了政府引导社区参与新兴风险过程的必要性4。随着社区应急能力的不断提升，该准则的提出可用于改善综合判断社区应急的基本状况，提高评估社区应急状态前后变化的能力。国内学者从社区治理已有的体系入手，致力于社区应急体
5、系、机制和路径的建构和完善。有学者从社区韧性视角出发，针对当前我国社区应急治理存在的梗阻现象提出了切实的优化路径5。有学者认为社区在应急治理中已成为重要枢纽，应当以精准、系统、综合的思维代替传统的应急管理思路，推动建立有效的社区应急治理体系，从多元治理、应急准备和社会动员等角度对社区应急治理提出可行的对策建议6。事实上，社区的应急治理需要政府广泛动员全社会参与，也需要给予充足的物资保障。综合来看，学者从不同角度对社区的应急治理思路进行了阐述，强调政府引导和公众参与的必要性，聚焦于社区如何提高治理能力，凸显社区应急措施的效能，提出社区应急治理的优化路径等中观层面的内容，而对微观层面社区在突发事件
6、处理过程中所处的不同情境和差异性反应机制及逻辑关注尚有欠缺，相对忽视了对社区在不同的应急治理情境下采取精准行动策略的分析。社区面对突发事件的反应要取得积极效果，除充分发挥社区主体能动性之外，更需要清晰定位客体突发事件演化的阶段节点，对事件演化的基本趋势有相对精准的判断。换句话说，基层亟须在压实社区责任的同时，不仅要激活社区的主体能动性，更要策略性应对不同阶段社区应急面临的情境，推动应急“事件演进轴”和“治理跟进轴”的适契性。众所周知，社区应急的内外部情境是处于不断变化之中的，缺少了对社区行动者面对突发事件不同阶段策略及对应结果的情境研究，容易造成单一策略指导不同情境，不能充分从已有实践总结出经
7、验，从而陷入应急治理研究的僵化状态。为了克服已有研究成果存在的局限和不足，有效揭示基层社区在应对应急事件不同情境采取行动策略的内在逻辑，本文运用“情境策略”分析框架，采用案例和理论结合的方法，研究视阈聚焦于突发事件不同阶段的社区治理所面对的不同情境的特点解释，梳理社区应急治理的行动逻辑，探索社区应急治理的方针策略，进而提出行动建议以供参考。二、社区应急治理的“情境策略”分析框架基层社区是应对重大突发公共事件的有效力量，政府充分发挥社区能量是做好应急的关键。在应对突发事件过程中，基层社区究竟应该扮演何种角色？斯科特萨默斯认为，经济、政治、文化等影响社区的外部环境是基层社区无法解决的难题，这需要政
8、府从宏观上发挥积极有为的作用2。此外，社区在应对风险时，特别是面对爆发的紧急情况时，可以配置的资源是有限的，所以全面分析不同情境，提高行动者的行动效率，通过制定合理的行动策略，充分运用资源显得至关重要，这样才能避免在突发事件发生后陷入窘境。“情境策略”分析框架在基层治理研究领域已获得较多的运用。有学者运用“情境策略”分析框架研究我国机构改革的进程与逻辑，指出不同时期的环境变化对行政系统提出的需求和压力，构成机构改革的情境动力，而这一情境动力决定机构改革的目标设定，对机构改革的施展策略形成方向制约，进而决定机构改革的策略选择7。有学者认为，“情境策略”分析框架能够从政府组织系统及政府外部环境两个
9、维度的变量分析乡村振兴中政府的行为动因8。情境和策略的对应关系，对于组织的系统演化和目标选择具有重要功能，情境变革推动的相关策略行动构成组织演化的基础动力，社区虽然作为稳态组织系统，但面对重大的突发事件冲击导致的共同体运行情境巨变，也会倒逼社区系统作出相应的变革应对外部环境的迁移。社区应急治理和社区所处的社会情境特征及旨在解决问题的目标、选择的手段或者行动策略密切相关。社区应急的“情境策略”分析框架的基本构成要素包括情境、行动者、策略和结果四个部分（见图1）。“情境”可分为内部情境与外部情境。内部情境是指社区内部可以选择和管理的组织条件，主要包括应对突发事件的动机、纵向政策的压力与奖惩、社区之
10、间的竞争压力和财政能力。社区内部可以选择和管理的组织条件具有差异性，这在一定程度导致不同的社区在面对突发事件时响应速度及应对质量具有显著的差异。一般情况下，人口多的社区、老年人聚居的社区、位于城市中心的社区，应对突发事件的动机强烈，能较快适应变化的环境。此外，突发事件关系人民生命健康，关系经济长远发展，纵向的政策压力与奖惩会对社区采取适应具体情境的策略提供内在驱动力。为了缓解压力同时避免惩罚，甚至获取奖励，社区会充分考虑自身能力与具体情境的匹配度，从而决定采取何种应对策略。同时，社区之间的竞争压力和财政能力是内部情境的重要影响因素，社区在街道的管辖下会产生横向的竞争压力，为获得更多的资源，社區
11、必然将凸显自身能力的突发事件视为重中之重。外部情境是指社区嵌入其中并受其影响的外部社会条件，包括社区的自组织能力和自主性能力。外部社会条件是处于变化之中的经济、政治、文化传统等影响社区发展的多方面因素，在为社区提供良好发展条件的同时，为倒逼社区不断提高自身能力以适应社会条件的变化而不断尝试。在“情境策略”视阈下，这一过程中所有参与科学实践的因素，包括人类与非人类要素都可以是行动者，两者处于平等地位，没有主客体之分。行动者具有异质性，不同的行动者代表了不同的利益取向和行为方式9。核心的行动者将其他行动者的利益诉求与问题进行转换，并得到其他行动者的认可，双方建立稳固的联盟，达成核心行动者目标。而本
12、文所指称的“行动者”是指具有理性人特质的社区。需要指出的是，分析框架语境中的“策略”是指社区致力于有效应对突发事件的系列行动。不同的社区有不同的组织架构，社区自身的情况也存在很大差异性。社区需要依托实事求是、灵活高效、多元综合的原则采取相应行动策略10。实事求是要求社区摒弃照搬照抄思想，充分结合自身实际情况采取有力措施；灵活高效则要求社区能根据不同情况及时调整策略，对体制僵化、方法固化等思想持坚决否定态度；多元综合要求社区充分考虑全方位因素，不能顾此失彼。这三条原则对社区的能力提出了更高要求和标准。而“结果”是指社区根据本地情况实施行动后所达到的状态。这种状态可分为两种：一种是自主行动后取得积
13、极结果，此类社区能适应紧急状态并基本解决回归后常态化发展；另一种是自主行动成效不佳，此类社区需要借鉴其他社区的经验或街道作为外力介入，否则此类社区无法依靠自身能力有效应对突发事件。情境、行动者、策略和结果要素相互影响、相互作用。在不同情境的组合状态下，社区会灵活采取差异化的行动策略。内部情境和外部情境的混合作用，决定着社区在面对突发事件时的行动策略。社区内的情境要素之间存在一定的张力，自上而下的政策激励、压力与社区实际条件和能力之间存在张力。在实际的基层事务运行过程中，并不意味着自上而下的政策激励越多、压力越大，社区的行动会越有效。此外，社区内外情境要素之间存在一定的张力，社区在协调多种要素张
14、力过程中会形成一定的初始行动策略，但这未必使社区在具体政策落地环节会采取统一的策略和方式，相反，社区会依据自身条件而理性地调整，以保证用“最少的资源办最大的和最有用的事”。究其原因，社区有一定的自组织条件，这会影响社区在突发事件发生时的行动策略、方式和偏好。在执行应急政策时，不可能仅仅依靠社区工作人员，还需要依靠政府资源和群众参与11。在不同的社区内部情境与外部情境的共同作用下，社区的行动逻辑也会表现出一定的差异：压力较大时，实施应急政策和行动时社区会根据内外部情境形成积极和消极两种不同的结果。积极的结果强调社区在内外部压力的作用下，以有效应对突发情况为出发点，以提升应急治理能力为最终目的。在
15、方式上，社区并非突发事件处置的唯一主体，恰恰相反，为了能够更好地解决风险，多元行动主体协同参与方能发挥长效作用，在应急过程中社区既是控制者，也是协调者。消极结果的产生是多种因素造成的，社区能力不足，突发事件处置政策僵化，抗压能力较差，社区行动者之间缺少协调配合，最终很可能导致社区应对突发事件时陷入困境。三、“情境策略”视角的社区应急治理机制从现实情境来看，社区在应急响应方面表现出较强的组织力、行动力和执行力，为有效应对突发事件发挥了重要作用。但同时基层社区的组织行动能力暴露诸多短板。面对非常规事件的爆发，社区共同体由于缺乏充分的信息沟通和风险感知能力，突发事件传播急难险的特有属性渗入社区层面，
16、呈现明显的放大效应，往往会导致应急治理初期的被动局面。因此，社区作为风险应对第一线，面对复杂多变的现实情境时，共同体属性所激发的自主性运行逻辑成为抗衡风险传播的关键。当遭遇意外、极端环境时，组织是否具备有效调整以处理需求增长与自身资源不足之间矛盾的能力，直接影响着突发事件的解决效果。作为处于基层一线承载安全兜底功能的社区，在突发事件演化过程中始终面临着较大的应急处置压力。从基层各级单位的快速反应，强化预警监测，进行应急预案准备，到迅速进入备战状态，意味着风险的进一步升级，而风险升级给社区带来了更为严苛的考验12 。需要明确社区应急过程的阶段性节点特征，以便作出更积极有效的应对。（一）社区应急治理过程的节点性阶段特征1.社区被动应急治理时期：突发事件非常态扩散。在突发事件发生的初期阶段，事件的爆发往往原因不明，产生的负面影响难以预估，很多时候社区仅是被动地根据事件发生的阶段采
