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1、浅析行政公开的现状及其完善任龙海摘要: 行政公开是 20世纪中期以来西方各国行政发展的一个重要趋势，也是目前 我国进行行政改革的一项重要内容，它既是民主政治的必然要求，也是我国推进 政治文明的重要措施。只有实现行政公开，才能使人民真正行使知政权、参政权 以及督政权，才能真正做到人民当家作主。本文主要对我国行政公开的现状和问 题进行分析，提出了完善我国行政公开制度的几点建议。关键词：行政公开 义务主体 公开范围行政公开起步于 20 世纪中叶，是现代政府的一种基本理念。建立和推行行政 公开制度是现代民主政治的内在要求，是防治腐败的重要措施，是政府取信于民 的有效途径，是促进经济和社会发展的重要手段
2、。对于行政公开的概念，理论界 有不同的观点，一般认为行政公开指行政主体主动或依申请，以法定的形式向社 会或行政相对人公开除涉及国家机密、商业机密和个人隐私等事项外的行政信息 和行政活动过程，让社会和行政相对人知晓和了解相关情况，否则关系人可依法 申请行政复议或提起行政诉讼的制度。我国的行政公开相对于西方发达国家起步较晚，是伴随我国市场经济体制的 逐步建立和民主制度的不断完善而发展起来的。经过多年的发展，我国在行政公 开方面既取得了一定的成绩，也还存在这许多不足。一、我国在行政公开方面取得的成绩（一）形成了比较完备的法律公布体系自 1988 年十三届二中全会提出“行政公开”制度至今，随着政治领域
3、改革的 逐渐深入，我国在行政公开制度化、法律化方面已经取得了长足的进步。其中最 重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以国 务院公报人民日报等定期出版物为依托，以中华人民共和国法律汇编中 华人民共和国法规汇编等各种形式的法律、法规汇编为补充的法律、法规公布 体系，这就为相关法律、法规以及规章等规范性法律文件的公开提供了合理有效 的平台。（二）现行的许多法律规定了行政公开的原则、制度首先，行政处罚法政府采购法行政许可法等都规定了行政公开的原 则。例如，行政处罚法第 4 条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。”政 府采购法第 3 条规定“ 政府采购应当遵循公开透明原则、公
4、平竞争原则、公正 原则和诚实信用原则。”行政许可法第 5 条规定“设定和实施行政许可，应 当遵循公开、公平、公正的原则。”其次，行政处罚法价格法立法法等法律中都有关于行政活动过程公 开的规定。例如，行政处罚法中明确规定了告知和听证制度，其第 31 条规定 “行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、 理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第 42 条规定“行政机关作出责令 停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知 当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当 事人不承担行政机关组织听证的费用。除涉及国家秘密
5、、商业秘密或者个人隐私 外，听证公开举行。”另外，价格法和立法法中也都规定了听证制度。价 格法第 23 条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价 格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制 度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论 证其必要性、可行性。”立法法规定“行政法规、国务院部门规章和地方政府 规章在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以 采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”然后，立法法政府采购法行政处罚法行政许可法行政复议法 等法律中都有关于行政信息公开的规定。例如立法法第62 条规定“行政
6、法规 签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登”，政府采购 法第63 条规定“政府采购项目的采购标准应当公开。采用本法规定的采购方式 的，采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布”，行政处罚法第 4 条规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须公；未经公布的，不得作为行政处 罚的依据”等。（三）政府信息共公开制度基本确立自 2003 年广州市颁布了我国第一部关于政府信息公开的规章广州政府信息 公开规定之后，各地方都陆续制定了关于政府信息公开的政府规章，如北京 市政府信息公开管理办法、深圳市政府信息网上公开办法、上海政府信息公 开规定、成都市政府信息公开规定等，而2008 年
7、实施的中人民共和国政府 信息公开条例则使政府信息公开制度在全国确立，为完善的行政公开制度的建 立奠定了基础。二、我国行政公开存在的问题虽然我国行政公开制度的建设已经经过了一段时间，也取得了一定的进步。 但从近几年的实践看，因为缺乏相应的强制性法律和强有力的执法监督力度，行 政公开制度在某些地区和单位流于形式或没有得到切实的推行，使得这一制度不 可避免的存在着诸多缺陷和问题，具体表现在：（一）行政公开的立法不够统一和完善目前，我国有关行政公开的立法还不够完善。虽然2008年实施了中华人民 共和国政府信息公开条例，但是内容只有35条，其只是对信息公开的一个总体性 规定，缺乏具体的可操作性，而且其内
8、容完全没有涉及行政活动过程公开。另外 如前所述，行政公开的规定分散在行政处罚法行政复议法行政许可法价 格法政府采购法等法律法规中，而它们关于行政公开的公开的范围、内容、 程序、方式各不相同。因此，缺乏一套系统的法律体系对行政公开制度进行具体 明确的规定,是我国当前行政公开最大的缺陷。（二）行政公开的义务主体有限根据政府信息公开条例的规定，我国目前行政公开的义务主体只包括行 政机关和法律法规授权的具有公共管理职能的组织，而没有将受行政机关委托行 使一定行政职能的非行政机关的组织列为行政公开的义务主体。然而，在“行政 委托”的情况下，受委托的组织才是行政职能的具体行使者、行政行为的作出者 他们比委
9、托机关更清楚具体的行政活动的依据、过程、内容、方式以及由此产生 的信息等。如果此时还要求委托机关对具体的行政活动过程以及行政信息进行公 开，就会浪费资源，造成公开不及时、不准确等不足。（三）行政公开的内容有限完整意义上的行政公开应该包括行政信息公开和行政活动过程公开。然而我 国目前的情况是，行政信息公开由政府信息公开条例作出了统一规定，而行 政活动过程公开只是散见于行政处罚法、价格法立法法等法律中，没有 统一的程序法加以规定。行政活动过程的公开属于事中公开，它使公民能够参与 到整个行政行为的过程中，是公民行使知政权、参政权以及督政权的重要表现。 如果不能制定统一的程序法，来规定行政过程的公开，
10、那么公民的知政权、参政 权、以及督政权就会流于形式，得不到真正地行使。（四）政府信息公开范围的局限首先，我国政府信息公开条例第 9条列出了四项内容 属于政府信息公开 的范围，第10条至第12条的规定都是对第 9 条规定的重点强调和具体化，但其内 容没有也没有超出第 9 条所规定的范围，且都为列举式。因此可以这样说，凡列 于上述规定的政府信息都属于公开范围；而没有列入上述规定的政府信息，则可 以理解为不属于公开范围。这就对 “主动公开”的政府信息进行了第一次限制。然后，公开条例第 14 条第三款规定“行政机关对政府信息不能确定是否 可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同
11、级保密 工作部门确定。”这就对“主动公开”的政府信息进行了第二次限制，使没有被明 确列举为可公开信息的其他政府信息的公开权完全掌握在行政机关的手中。最后，在“申请公开”条款中，公开条例第 13 条规定“除本条例第九条、 第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法 人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、 地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”此条款 又以“自身生产、生活、科研等特殊需要”为申请公开的前置条件，对政府信息 公开再次作了限制。从而使得许多公益性的政府信息不能够依公民的申请而公开， 使能够公开的政府
12、信息变有限。三、对于完善我国行政公开的几点建议 （一）提高国家机关工作人员的服务意识和共鸣的主体意识 以民为本的服务行政的理念是现代行政法治社会的主流价值观，也是行政公 开制度赖以维持的思想基础。只有转变观念，树立服务行政、责任行政、法治行 政的理念，加强理论创新，深化对行政公开的认识，国家机关工作人员才能主动 公开与公民切身利益相关的行政行为,接受公民监督，才能谈得上真实有效的行政 公开。另一方面,作为公民应树立主体意识。即认识到知情权作为一种自然人权的 重要意义 ,通过积极主动知悉与国家管理有关的事项 ,积极参与国家事务的管理 , 进而推动行政的依法进行，实现行政公开。（二）健全行政公开立
13、法，实现行政公开的法制化 1、制定行政公开法从各国的立法经验来看，行政公开作为国家的一项基本行政制度，应当以法 律的形式规定，政策或行政法规层级上的规范只能是一种过渡。即使一向保守的 英国也通过政府信息公开政策的实行，进而在大量实践的基础上将政策上升为法 律条文，制定了本国的行政公开的专门性法律。相对于世界上大多数以法律形式 规范行政公开而言，我国的政府信息公开条例在效力层级上处于明显的弱势 地位。作为一种行政法规，其毕竟是下位法，与全国人民代表大会制定的上位法 相比，缺乏足够的法律效力，无法为行政公开提供持续的法律支持。因此，条例 只能是一种过渡或起步之举，要想使行政公开取得实效，就应在积累
14、经验的基础 上，适时提升立法层次，以更高层级的法律推进更大范围的信息公开，以更好地 推进行政领域的透明化。因此我们应该制定行政公开发，明确规定行政公开的 实施机关、质量标准、公开方式、公开对象以及公民在行政公开中的权利和义务； 明确规定行政人员拒绝行政公开或应该公开而没有公开的法律责任以及行政相对 人对此享有的权利救济途径。2、制定行政程序法如前所述，完整的行政公开不但包括行政信息的公开，还应该包括行政活动 过程的公开。由于行政事务纷繁复杂，不可能制定出一部统一的行政法法典来规 范全部行政行为，但我们完全可以制定出一部具有普遍指导意义的行政程序法 来规范和控制行政行为的一些共有环节。在该法中，
15、必须明确确定行政公开是一 项基本原则原则。惟有如此才能从更高的规范层次上赋予行政公开原则更高的效 力，它将贯穿并渗透到整个法典之中，对全部的立法、司法和守法活动起指导和 评价作用。同时，应该完善行政处罚法行政许可法政法采购法等单行 法律，从而规范各种特殊行政行为的实施程序。（三）扩大行政公开的义务主体如前所述，我国目前法律没有把“行政委托”情况下的受委托的组织规定为 行政公开的义务主体，这样就会造成资源浪费，公开不及时、不准确等。受委托 的组织是行政职能的具体行使者、行政行为的作出者，他们比委托机关更清楚具 体的行政活动的依据、过程、内容、方式以及由此产生的信息，所以应该将其列 为行政公开的义
16、务主体，从而保证“行政委托”情形下，行政公开的及时、准确。（四）扩大行政公开的范围行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的 范围，有两种不同的立法例:一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排 除式的规定，首先概括规定行政信息应该予以公开 ,然后再排除式例外事项,例外 事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。目前我国采取的是列举式加排除式，即首先列举行政公开的事项然后再排除 例外事项。这就使得我国许多的行政信息处于公开与不公开的范围之间，其是否 公开完全由行政机关掌控，从而使行政公开的范围缩小。我们应该在制定行政 公开法和行政程序法时，明确体现出“公开为原则，不公开为例外”的基 本原则，采
