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1、 创新“123”审计方法推进乡（镇）自然资源资产高质量审计 徐能盛2013 年11 月中国共产党第十八届三中全会审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的一项重要改革举措， 是健全生态文明制度体系的要求。2015 年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案，标志着领导干部自然资源资产离任审计试点工作正式拉开帷幕，将为建立健全生态文明制度体系提供重要支撑，促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，在推动生态文明建设方面发挥积极作用。为了加快推进生态文明建设
2、，践行绿色发展理念，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，2017 年9月中共中央辦公厅、国务院办公厅发布领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）。为进一步规范江西省领导干部自然资源资产离任审计项目管理，提高审计效率，保证审计质量，2019 年3 月与8 月江西省审计厅先后印发了江西省审计厅领导干部自然资源资产离任审计项目操作规程（试行）和江西省领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系（试行）。2015 年，我县结合中共中央办公厅、国务院办公厅开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案的要求，对县生态环境局、县自然资源局、县林业局、县
3、水利局、县农业农村局、县森林公安局等自然资源资产相关部门就我县自然资源资产管理及考核情况开展自然资源资产审计调研。2016年，我县紧跟审计形势，把握审计脉搏，精心组织，大胆实践，率先在全市范围内开展了乡（镇）领导干部自然资源资产离任审计试点工作。通过开展自然资源资产离任审计有效促进了领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护工作中守法、守纪、守规、尽责，促进了领导干部牢固树立绿色发展理念和正确的政绩观，促进了自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。在实施开展自然资源资产审计的主要做法就是立足一个基本点谋划审计、运用两大技术平台提效能、采取三大基本方法找问题，概括起来就是“123”审计方法。1.立
4、足一个基本点谋划审计：严格按照领导干部自然资源资产离任审计试点操作指引来谋划审计，领导干部自然资源资产离任审计试点操作指引分土地资源、水资源、森林资源、草原资源、矿产资源及矿山环境、海洋资源、水环境保护、土壤环境保护、大气环境保护等九个方面对常见问题类型、定性依据、定责依据等方面都进行了阐述，领导干部自然资源资产离任审计试点操作指引非常详实和具体，给自然资源资产离任审计明确了审计方向和重点，使自然资源资产离任审计更有目的性和可操作性，提高审计工作效率，降低审计风险。2.运用两大技术平台提效能：为更好地落实大数据审计和研究型审计要求，自然资源资产离任审计借助ARCGIS 软件通过卫星遥感影像图（
5、高清卫星照片） 和自然资源及林业部门的图斑信息发现违规破坏林地等行为，同时也运用了国库集中支付系统数据对专项资金合法合规的使用情况进行了全面筛查发现有无挤占挪用专项资金行为。一是ARCGIS 软件运用。首先安装ARCGIS 软件，到自然资源局取得相应时间内的高清卫星照片及对应永久基本农田、公益林、生态保护红线等图斑数据，并导入到ARCGIS 软件，将相关图斑数据叠加到高清卫星照片中，再在范围内人工查询图斑覆盖区域，看是否有图斑覆盖区域内人工开发痕迹。发现疑点后，对疑点地点实地核实情况，确认有违规情况的再返回ARCGIS 软件，获取侵占具体面积、坐标等数据，形成违规破坏林地、耕地等取证单。二是国
6、库集中支付系统运用。目前的国库集中支付系统在2019 年之后没有对应的指标ID 码，不能直观的发现挤占挪用的专项资金，只能通过单位指标中专项资金指标的指标文号、功能分类、预算项目、指标来源四大板块一一对应到支付中的支付数据进行筛选，进而通过资金用途来确定在专项资金中是否存在挤占挪用的情况。由于比对该几大板块较为耗时，为更好地直观运用国库集中支付系统数据，我们通过财政局后台清洗了单位国库集中支付系统的底层数据，通过底层数据的指标ID 关联对应的支付ID，还原所有指标从下达到支付的全过程，可以更加直接清晰、准确地看到每一笔资金的使用流向，发现挤占挪用生态环境保护专项资金的问题。3.采取三大基本方法
7、找问题：一是核实分析法。对自然资源评价指标进行核实分析可以摸清当地生态环境治理中的薄弱环节，查找疑点、确定重点，并从中掌握规律，发现新情况、思考新问题。审计组结合自然资源评价指标，可以有针对性选取实地、实物现场勘察对象，延伸审计到相关信访举报案件的查处、整改销号情况，核实事实真伪、问题性质及定量大小等，看是否真查真改、彻查彻改。避免不了解当地情况，由被审计单位带到哪里查勘哪里，或是随机选取地点查勘的被动局面，保证了现场勘查的效率和效果。核实分析法节约了大量的审计时间和精力。通过基础数据指标体系表，可以对当地资源环境所涉及的违反自然资源和生态环境情况进行全面审计，又能够抓住重点，突出影响资源环境
8、的主要因素进行深入细致的查证分析，实现了预期目标。二是延伸审计法。根据工作需要延伸审计调查部门，强化审计监督。自然资源资产种类多、分布广，乡（镇）一级的自然资源资产基础性资料不完整且分散，单纯查阅被审计单位的相关资料很难发现问题。我们必须通过延伸至自然资源资产管理的相关职能部门对被审计单位的考核情况以及执法检查情况，加快了审计工作进程，也提高了审计工作质量。审计过程中，我们对县生态环境局、县自然资源局、县林业局、县水利局、县农业农村局、县森林公安局等6 个相关职能部门进行了延伸审计调查。通过延伸审计对被审计单位在自然资源资产管理和生态环境保护方面的耕地保护、林地保护、农村生活垃圾专项治理、林长
9、制、河长制等工作的开展情况有了更深入的了解，也为现场走访审计提供了参考。三是现场走访法。带着审计疑问到现场走访，发掘真实情况，延伸审计自然资源资产管理相关职能部门对被审计单位的考核情况以及执法检查等情况，也只能说明相关职能部门当时的情况，要想了解现状并发现其他问题，还必须通过现场走访审计才能发现。审计发现的畜禽养殖污染整治不到位、“增减挂钩”项目耕作层质量不达标、破坏区生态修复复绿不到位、空气污染和污水直排、耕地撂荒、损毁河堤、侵占河道等问题都是通过现场走访发现的，现场走访既可降低审计风险，也可保证审计质量。通过创新“123”审计方法，有力推进了自然资源资产的高质量审计，主要有以下四点体会：一
10、是要不断提高审计人员的专业性。自然资源资产种类多、分布广，各种类型资源涉及的政策及专业知识复杂多样，这就需要不断优化审计人员自身的知识结构，持续提升能力水平，才能更好适应自然资源资产离任审计工作需要。二是要不断丰富审计手段的多样性。审计所需资料和数据主要依靠被审计单位及相关自然资源资产主管部门提供，虽然可以运用审阅资料、走访调查、上网查询等方式，但受制于信息采集、审计手段的局限性，审计涉及的问题往往是已查处或正在查处的问题，审计核实的工作量大、难度高，同时也缺乏自主发现问题的能力，这就需要不断丰富审计手段，利用好大数据审计。三是要不断强化审计配合的协同性。目前， 部分基础数据及考核指标并未细化到乡（镇）。因此，对乡镇领导干部自然资源资产离任审计评价要真正做到系统、全面和客观，必须建立部门之间的协调配合机制，解决审计取证困难的现象。四是不断增强审计成果的多维性。做好参谋文章，提出具有操作性的合理化建议，推进成果转化；做好震慑文章，注重问题线索移送；做好整改文章，推动补齐生态文明建设的短板，切实发挥“防未病、治已病”建设性作用。（作者单位：上犹县审计局） -全文完-
