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1、我国个人所得税存在的问题及其改革措施【摘要】由于现行个人所得税制存在不适应市场经济发展、税收制度不完善等种种问题，使对其进行改革的问题燃眉之急。从税制模式到详细的征收对象、费用扣除标准和税率结构等等，改革涉及到方方面面的问题，我们必需在改革目标的指引下，结合我国国情，遵循肯定的原则来制定和落实各项安排任务，按部就班地稳步推动改革。笔者于本文中在借鉴他人成果的基础上就我国个人所得税存在问题及其改革措施进行探讨。【关键词】个人所得税制 税制模式 免征额 征收管理 改革措施【正文】：自1994年税制改革以来，随着社会主义市场经济的建立、完善和发展，我国经济的快速增长和人民群众收入水平的大幅提高，以及
2、国家对个人所得税征收管理的进一步加强，个人所得税收入迅猛发展（个人所得税收入由1993年的46.82亿元增加至2004年的1737.05亿元，占税收总收入的比重从1993年1.33%上升至2004年的6.8%），个人所得税已经成为我国的第四大税种。而现行的个人所得税制从税制模式到费用扣除标准、免征额和税率结构等等存在着税负不合理、不公允等缺点，亟需进行相应的个人所得税改革。一、我国现行个人所得税制存在的问题（一）分类税制模式难以体现公允税负1.分类税制模式不能充分体现公允税负、合理负担的原则。所谓分类税制，就是依据收入来源不同，将收入分成不同应税所得项目，不同扣除税率和征收方式。我国目前对个人
3、所得税实行分类所得税制模式，对纳税人不同性质的所得实行分项征税，对不同的项目采纳不同的征税标准和方法。这种税制模式虽然既可限制税源，又可降低稽征成本，但不能全面衡量纳税人的真实纳税实力，不能区分纳税人各种负担状况，不利于纵向公允，简单造成应税所得来源渠道多、综合收入高的人不纳税或少纳税，而应税所得来源渠道单一、综合收入少但相对集中的人却要纳税的现象，无法充分体现“税负公允”的税收原则。随着对高收入调整力度的不断加大，征管水平实力的不断提高，社会配套条件的进一步完善，我们国家这种税制模式弱点，就显得越来越突出。2.对非工薪收入缺乏有效监控，造成不同来源的收入之间税负不公。对于工薪阶层而言，由于收
4、入来源单一又实行代扣代缴制，因此其完税率最高，而高收入者由于各种缘由收入来源多元化，渠道多而隐藏，税务部门对其监管的难度较大且征收成本很高，逃税和漏税现象较多。而我国现行税制客观上便利了高收入者进行避税：个人所得税目前分11个项目，一个人可能有1个项目，另一个人可能有好多项目。因此，高收入者一般多源收入，纳税纳得少；而非高收入者收入单一，因此纳税纳得比较多。如月收入同为2000元，若都是工薪所得，应缴纳税款为95元，若2000元所得分别为工薪所得800元，劳务所得800元和稿酬所得400元，则不必缴纳税收。3.按月、按次分项计征，简单造成税负的不公。现实生活中，由于种种缘由，纳税人各月获得收入
5、可能是不均衡的，有的人每月的收入相对平均，有的人的收入则相对集中于某几个月。而依照现行的税法规定，实行按月、按次分项计征，必定造成对每月收入平均的纳税人征税轻，对收入相对集中的纳税人征税重。如某人全年稿酬所得2000元为一次所得，需缴纳税款168元，若分3次分别取得800元、600元、600元，则不必缴纳税款。明显，这种分类税制，简单造成纳税人通过“肢解收入”，分散所得，分次或分项扣除等方法来达到逃税和避税的目的，导致税款严峻流失。（二）费用扣除不合理，造成税负不公现行个人所得税制的费用扣除方法，采纳定额和定率相结合的方法。而现实生活中，由于每个纳税人取得相同收入所支付的成本、费用占收入的比率
6、不同，甚至相差甚远，且每个家庭的总收入、抚养亲属的人数、用以住房、教化、医疗等项目支出也存在很大的差异，规定全部纳税人都从所得中扣除相同数额或相同比率的费用明显不合理，违反了个人所得税的的基本原则，即公允原则。国内外居民税前扣除适用不同标准：国内居民税前扣除额人民币800元；而中国境内的外籍人员，在国内居民扣除基础上再扣除人民币3200元。“入世”后的中国，税收也应当按WTO规则体系和国际惯例进行调整，促进税收公允、公正，消退现行国内外居民纳税的不同等性。（三）税率模式困难繁琐，有违税负公允我国现行个人所得税基本上是依据应税所得的性质来确定税率，采纳累进税率和比例税率相结合的结构，并设计了两套
7、超额累进税率。这种税率模式不仅困难繁琐，而且在肯定程度上造成税负不公：1.工薪所得的超额累进税率级次太多，一部分税率很少运用。在实际生活中，过多的税率级次，使一些纳税人难以理解且不能接受，由此使部分纳税人为了降低税率级次而想方设法钻税法的漏洞，隐瞒所得。2.九级与五级超额累进税率的实行，造成税负不公。超额累进税率存在差异，工资薪金所得适用九级超额累进税率，对个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上削减税率档次的趋势不相吻合的。个体工商户生产、经营所得和对企事业单位承包、承租经营所得的税负轻于工薪所得的税负，
8、造成税负不公。这种税负差别难以起到调整过高收入，缓解个人收入悬殊的冲突，且有重课工薪收入者的倾向。3.同是劳动酬劳却套用不同的税率，造成税负不公。工资、薪金和劳务所得同是纳税人的劳动酬劳所得，却分别套用九级超额累进税率和20%的比例税率，两者的实际税收负担存在较大的差别。课税所得同为4000元时，工薪所得的实际税收负担率为8.88%，而劳务所得的税收负担率则为20%；若一次劳务收入所得超过20000元，适用加成征收时，两者的税负差距进一步拉大，犹如为25000元的收入，工薪所得的税收负担率为15.5%，劳务酬劳的实际负担率则为24%，成为全部类别中负担率最高的所得。明显对这两类所得实行不同的税
9、率，造成纳税人之间的税负不公。4.按现行税收征收标准测算，各类所得税收负担水平不一。月所得在4000元以下时，各类所得的税收负担率最高的为利息、股息、红利所得，其他依次为劳务酬劳所得，稿酬所得，中方人员工资、薪金所得，生产经营和承包、承租经营所得，而外方人员的工资、薪金所得则不必缴税。随着收入上升到20000元以上如为25000元时，则劳务酬劳的税收负担率最高，其他依次为利息、股息、红利所得，中方人员工资、薪金所得，特许权运用费所得，外方人员工资、薪金所得，生产经营和承包、承租经营所得和稿酬所得。可见，数量相同的所得属于不同的类别，税负明显不同，无法体现“多得多征，公允税负”的原则。（四）税务
10、部门征管作息不畅，个人所得税征管制度不健全由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不精确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺当传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的协作措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法精确推断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的状况下，税务部门根本无法统计汇总，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控状态。这与公民的纳税意识比较淡薄有关，加之个
11、人所得税以自然人为纳税义务人，干脆影响个人的实际收入，且征收过程中简单涉及个人经济隐私，并且由于计算困难，扣除困难，税源透亮度低，涉及面广等缘由，使得个人所得税成为我国征收管理难度最大，偷逃税面最宽的税种。此外，对偷逃个人所得税行为惩处不力，影响个人所得税征管执法的肃穆性。二、个人所得税制改革的目标与原则现行个人所得税制存在的问题严峻而不容忽视，它势必会影响我们整个改革开放和社会主义市场经济发展的大局，因此，必需尽快地出台相应的目标与原则，以指引和规范改革的进行。笔者认为，个人所得税制改革主要有以下目标与原则。（一）个人所得税制改革的目标现阶段，我国个人所得税改革的目标是：适应加入WTO和建设
12、社会主义市场经济的要求，完善税制，提高税收征管水平，重视实现调整安排和财政收入职能，更有效地发挥个人所得税在政治、经济和社会生活中的主动作用，逐步将个人所得税建设成为主体税种。（二）个人所得税制改革应遵循的原则1.调整收入安排，促进公允。促进公允应是个人所得税制改革的的首要原则。现阶段，我国社会收入安排不公的问题已经很突出。我国是社会主义国家，强调的是共同富有，我们允许一部分人先富起来，可前提是勤劳致富，并且希望先富的带动后富的，形成优势效应。但实际状况与我们的政策设想有差距。种种状况表明，我国政府目前确有必要尽快制定相关政策并实行各种措施，加大对收入再安排的调整力度。从理论上说，个人所得税在
13、收入再安排方面有着突出的作用，所以理当成为调整收入的主要手段。2.与国际惯例接轨，适当考虑国情。加入WTO是现阶段税制改革必需考虑的重点因素之一。个人所得税制改革必需依据WTO的要求，变更现行税法中不符合国际惯例的做法，通过与其他国家税法的国际比较及参考各国的胜利阅历等，全面与国际惯例接轨。这里须要强调的是，接轨并非意味着“全盘西化”。改革必需适当考虑我国国情，要与我国现阶段的收入水平和征管实力相适应，同时体现肯定的超前性，使改革的先进性和税法的稳定性有机地结合起来，建立既向各国普遍做法靠拢，又具有中国特色的个人所得税制。3.重视发挥财政收入职能。从所得税的职能角度看，财政收入职能是基础，也是
14、发挥调整作用的必要前提。只有税种收入规模达到肯定程度，才能较好地发挥个人所得税调整安排的作用。三、对最新颁布的个人所得税管理方法简要分析随着社会主义市场经济的建立、完善和发展，居民收入水平大幅提高，个人所得税收入迅猛发展。但是，在对个人所得税的征收管理上，由于我国尚未建立个人收入监控体系，社会初次安排秩序不规范，大量现金交易存在等缘由，使得税务机关难以真正驾驭个人收入的实际性质及金额，难以做到应收尽收，难以消退现阶段个人收入安排形式存在的隐性化、多样化现象。为了充分发挥个人所得税调整收入安排的职能作用，加强个人所得税征管，国家税务总局于2005年7月6日颁布个人所得税管理方法，从制度建设、技术
15、手段、管理规范等方面，系统、完善地提出了进一步规范和加强个人所得税征收管理工作的方式、方法。（一）建立个人收入制度。作为个人所得税征管工作长期以来的重点也是难点，是纳税人个人信息的来源及其真实度。方法正是从这一难点入手，提出了要建立个人收入档案制度，实现个人收入“一户式”管理。方法要求税务机关必需从源头严格把关，按税法规定审核扣缴义务人申报数据是否包含了支付收入全部个人的基本信息、支付收入额和扣缴税款等明细信息，以及其他相关信息。同时，税务机关应对扣缴单位报送来的明细信息，以及自行申报纳税人申报来的基础信息、收入及纳税信息，以纳税人身份证照号码为唯一标识，建立个人收入“一户式”档案，按人头对这
16、些信息进行分类、筛选、归集、比对和分析，实施精细管理。（二）实行全员全额管理。方法的另一亮点，就是全员全额管理概念的提出。个人收入档案建立起来后，相关配套管理措施与手段也是不行或缺的。在尽可能地把全部个人所得税纳税人都纳入到税收管理中后，我们可以从中选取管理的重点、难点以及查实高收入个人是否足额纳税，通过对信息的汇总分析、纳税评估，避开纳税人多处分解、漏报少报收入，达到税款应收尽收的目的，最终由对高收入者的重点管理，实现对取得应税收入个人的全员全额管理。（三）高收入者个人所得税征管的操作层面予以细化。方法不仅要求各地将金融、保险、证券、电力、电信、石油、石化、烟草、民航、房地产、高等院校、外商投资企业和外国企业、高新技术企业、中介机构、体育俱乐部等高收入行业人员，个人投资者、影视明星、歌星、体育明星等高收入个人，临时来华演出人员等纳入重点纳税人的范围，而
