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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date欠发达地区财政转移支付的研究关于欠发达地区财政转移支付的调查研究欠发达地区财政转移支付存在的问题及对策【摘要】 财政转移支付为解决政府间财力不平衡及欠发达地区社会经济的发展发挥了重要作用,但在实际运行中也暴露出了诸如转移支付资金的分配是否合理、转移支付的监督问效制度是否到位、专项补助比例过大、重“输血”轻“造血”等问题,针对存在的问题,文章提出了规范制度、完善机制、优
2、化结构等具体建议。【关键字】 转移支付 欠发达地区 对策近年来，随着我国社会经济的快速发展，财政收入增长强劲，财政支出规模日益庞大，财政支出结构日趋完善。但是，由于自然经济条件的差异以及发展起步晚等方面的原因，使得各地在经济发展、社会进步等方面出现了较大的差距。为了缩小区间发展差异度，增加欠发达地区的公共产品供给，除了大力发展经济，增加财政收入外，还需要通过进一步完善现行财政转移支付制度以及加强当前财政转移支付资金的管理。本文以XX省XX县为例，从欠发达地区的县级财政转移支付状况出发探讨作为欠发达地区如何充分利用转移支付资金和相应的转移支付的政策，寻找突破欠发达地区谋求发展的资金“瓶颈”制约问
3、题的对策。一、XX县财政转移支付现状调查2004年XX县财政总收入为18800万元，地方财政收入12530万元。2005年县财政总收入为24163万元，比上年增长19.12%，其中：地方财政收入14810万元，比上年增长14.8%。地方财政收入占财政总收入的比重为61.29%，财政总收入占GDP（31.95亿）的比重为7.56%。同期XX县财政预算内支出为45833万元，除去本地可利用财力外，尚缺口26411万元，而缺口的弥补主要是省级财政转移支付，占预算内支出的57.62%。（一）转移支付的方式当前XX县转移支付的方式主要有：体制结算补助、财力性转移支付、专项追加补助以及其他补助四大类。体制
4、结算补助是指当前我省实行的“两保两挂”体制下，省级财政本着“一要吃饭、二要建设、三要有所积累、四要增强调控能力”的现代理财原则给予全省30个欠发达县市的一般性转移支付。财力专项转移支付是指省政府增加的农村税费改革转移支付、调资转移支付、体制补助、其他财力性补助等，不包括省市级政府通过下放支出责任以及减少专项拨款等方式增加的财力性转移支付。专项追加补助主要是指各个业务部门以项目申请的方式从省级相关归口部门争取到的专项资金。四类形式在2005年和2006年两年各种转移支付形式的数据见下表：（单位：万元）年份专项追加补助财力性转移支付体制结算补助其他补助合计200598684976113142532
5、641120061611647071445178936063（二）转移支付的规模XX县作为XX省17个欠发达地区之一，是XX省财政转移支付的重点地区，财政转移支付的总量较大。2003年、2004年、2005年2006年分别为20288万元、24796万元和26411万元、36063万元，并且比重相对也比较高，分别为61.23%、61.37%、57.62%和67.33%。（三）转移支付的管理XX县转移支付的资金管理权限主要集中在财政部门，因为这样有利于把所有财力集中起来办大事，能够促使政府宏观调控能力的提高。但对转移支付中的专项补助，财政部门的监管权限受到了诸多限制，其管理权限主要集中在专项补助
6、项目主管部门。当然这些部门和单位基本达到规范化、制度化管理，都制定了详细的专项补助使用办法，如：XX县政府投资项目管理办法、污水集中处理设施建设专项资金管理暂行办法、XX县城市建设发展有限公司资金管理运作办法、XX县森林生态效益补偿基金管理办法（试行）。只是由于条块分布、单线管理，专项追加补助资金的使用容易出现效果不佳、监管不到位等问题。二、XX县财政转移支付存在的问题以“两保两挂”政策为主的财政转移支付模式，是对XX县此类欠发达地区进行财政转移支付的一种积极摸索和尝试，其积极有效地促进了各项基本职能工作的开展，有利地推进了经济、社会各项事业的发展，但运行过程中也存在一些尚待完善的问题。（一）
7、“两保两挂”政策仍是“基数法”模式。财政收入以2002年地方实现数为基数，上级补助以2002年既得数为基数，这样，“苦乐不均”的财政失衡问题仍没有得到有效解决。而且这种体制的存在，并不能促进使财政分配格局产生实质性变化，不能在各地实现财力的横向均衡，不能实现欠发达地区与发达地区基本均等的公共服务。XX县自实行“两保两挂”以来，全县总体经济虽有了长足地发展，地方财政收入也增长较快，但XX县地处山区，经济基础薄弱，经济发展潜力不大，可用税源也不多，每年收入基数却逐年上升，对XX县财政总收入的逐年稳定增长产生了相当压力，使财政增收受到一定程度的影响。长期以往，XX县取得“两保两挂”的补助资金将会相对
8、减少。（二）转移支付中专项资金补助要求地方配套比例过多、过大。目前转移支付中专项资金补助要求地方配套比例过多、过大，特别是国债项目，在支持地方发展的同时，对地方财政也造成了一定的支出压力。2005年省级对XX县实现一般专项转移支付22大类，合计金额为9868.06万元，加上基金补助2095.43万元，总专项金额合计为11963.49万元。与此同时，为争取专项资金补助，XX县地方财政给多数项目都给予了配套资金，特别在国债项目上配套的比重都比较大，如：城市供水系统总投资为1.14亿，而同期国债给予1100万元的补助，只占总投资额的9.6%。康庄工程总投资12637万元，其中就需要地方自筹5353万
9、元。本身自己的资金不足，向上面好不容易争取来项目（欠发达地区到省里争取资金本来难）又要求地方配套多少，这又增大了地方财政的负担，这样会打击地方争取资金的积极性。过分强调地方配套，脱离了地方财力拮据的实际，地方在“保吃饭”都极为困难的情况下，只能搞假配套、少配套甚至不配套。（三）专项补助在转移支付中占有比例过大。且存在部分项目重复设置以及多头审批的现象。当前专项补助在转移支付中占有比例过大，且存在部分项目重复设置以及多头审批的现象。在现行体制下，专项转移支付在总的支付资金中占有的比重较大（2005年专项拨款占XX县全部转移支付的45.2%），在政府总财力比较紧张的情况下，一般性转移支付的资金就会
10、相对较少。更值得注意的是，分配项目繁杂，“专项”不“专”。近年专项转移支付项目约在100个以上，项目名称五花八门，比较杂乱。一些项目用途是弥补人员工资、办公经费不足，还是指定项目基本建设、完成单项工作，不够明确，也不便监管；一些项目个数多而资金额度小，“撒胡椒面”，“专项”不“专”的现象比较明显。并且由于分配主体倒置，财政部门陷入被动。专项转移支付资金的分配往往先由业务主管部门提出意见，然后送财政部门审核，客观上业务主管部门先入为主，占据分配的主导地位，财政部门难以对资金的分配与使用进行强有力的介入，许多情况下仅履行出纳的义务。专项转移支付资金分配与管理权分散于各业务主管部门，财政统一支配的实
11、际权力非常脆弱。这种财权过于分散的格局，造成项目建设各自为政，各行其是，造成一定程度的重复建设和资源浪费。再就是资金使用不够规范，与部门利益瓜葛多，挤占挪用现象仍然存在。专项转移支付所指向的项目，并非都能做到封闭运行、独立核算，因此在项目繁多且由相关业务主管部门组织实施的情况下，各部门往往将项目实施（包括工程承包）与自身利益捆在一起，千方百计将专项转移支付资金转化为部门利益。如此做法一方面在申报上增加地方各个部门的运行成本，另一方面使资金难以统筹安排、合理配置，容易造成资金被各申请部门截留，使资金达不到指定项目或完全得不到应有专项补助。另外，专项补助专款专用，县级财政又无法把所有的资金进行整合
12、统筹使用，造成资金分散利用发挥不了应有的效能。（四）转移支付注重“输血”而忽视地方“造血”功能。 鉴于当前XX县地方财政收入情况，转移支付主要用于维持政府各部门正常运转，而忽视对经济建设等方面的投入。2005年财政专项转移支付中基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用等有利于地方增强“造血”功能的经费合计1979.7万元，只占总专项转移补助的16.29%，而基本办公经费、文卫教、社会保障等保障性支出合计为3851.49万元，占专项转移补助的32.19%，“输血”资金是“造血”资金的1.95倍。（五）对转移支付分散监管与问效不力急需整顿。 首先是缺乏统一有效的监管体系，监管机制不够完善，监管
13、力量分散，监管成本过大。由于资金使用涉及的部门多，财政部门内部尚未建立权威的统计体系和统一集中的监管体系，绝对量较大、相对量较小的专项转移支付，检查多，但发现违规少；大批数额较小的专项转移支付不引人注目，脱离监管视野。各自为政、自行组织检查的格局既使监督留下许多“空档”，又加大了成本支出。一方面，有些资金一年内要接受垂直监督、同级监督和部门内部监督两三次甚至更多，部门抱怨“铁账也要翻破”，接待费用“扶遥直上”；另一方面，更多的资金垂直监督无暇顾及，内部监督流于形式，部门使用“心安理得”，资金效益不得而知。其次是效益评估机制不健全。对重大专项转移支付资金的使用，理应建立绩效评价制度，严格跟踪问效
14、，但尚未完全铺开。主要原因在于评价的指标体系不便设计，评价实施不便操作，评价成本无法列支。由于尚未建立效益评价的权威机构和专业人才队伍，仅靠相关部门“自弹自唱”，因此常常“报喜的多，报忧的少”，效益评价的作用不能充分显现。再次是对违纪违规的处理缺乏力度。因地方利益、部门利益作祟，通过各种监督检查方式查出来的违规截留、挤占、挪用专项转移支付的行为，或以改代罚，或大事化小，或不了了之。三、改革和完善转移支付管理、提高资金使用效益的思路与对策。根据目前转移支付资金管理的现状，改革和完善转移支付资金管理势在必行。这既是落实转移支付政策、提高资金使用效益的需要，也是完善省管县财政体制、促进县域经济可持续
15、发展的需要，更是实施公共财政战略、落实以人为本治国方略的需要。改革的总思路是要遵循科学性、规范性、效益性和安全性的原则，建立转移支付全程监管体系，最大限度地提高资金的使用效益。鉴于目前转移支付的实际，财政转移支付应该从制度建设、资金运作和监管、优化结构以及科学定额四个方面实现突破。（一）逐步建立规范化财政转移支付制度。 财政体制改革绝非“劫富济贫”。一是省级政府要集中一定的财力增强宏观调控能力，并安排适当比例用于转移支付。二是专门设立一些有利于欠发达地区与发达地区统一起跑线的基础性公共项目如城市基础建设、公共卫生、文化体育设施、义务教育等基础设施专项拨款，以缓解欠发达地区公共产品的供求矛盾，从而有利于欠发达地区财政在过渡期实现其特殊政策目标。三是要改进转轨过渡期转移支付的技术办法，简化转移支付形式。明确财政部门为转移支付惟一的实施主体，取消系统内转移支付做法，上下级政府部门之间往来的专项资金应当一律纳入财政转移支付，由下级财政安排到具体的支出部门，并纳入部门预算表，接受同级财政和同级审计的监督。四是把省财政转移支付与欠发达地区政府完成的职责任务挂起钩来。如工资发放、社会保障、生态环境建设等。同时，要坚持激励与约束并举，充分考虑欠发达地区的特殊性以及“两税”停征和所得税分享体制改革后地方财政体制收入减少的实际，按照欠发达地区的落后程度决定一般性转移
