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1、第五章行政行为概述本章知识点概要行政机关对社会事务实施管理,必须通过一定的行为来进行。然而，行政机关的活动内 容庞杂，种类繁多，有的是运用行政权力进行的管理活动，具有行政法意义；有的是以平等 主体的身份出现，具有民事法律意义。行政法只研究其中具有行政法意义的行为，即行政行 为。那么，什么是行政行为？它的特征、内容是什么？有哪些种类？实施行政行为要遵循哪 些规则？本章案例要揭示的就是上述内容。行政行为是行政机关在行政管理过程中，运用行政职权实施的，对外具有法律意义， 产生法律效果的行为。一个行为要成为行政行为，必须符合以下四个要素：一是主体要素， 即应由行政主体作出；二是职权要素，即必须是运用行
2、政职权而作出的行为；三是法律要素， 即必须是具有法律意义、产生法律效果的行为；四是对外要素，即须是行政主体对外作出的 行为，而不是对内部事务的组织管理。行政行为的特征有以下几个。（1）执行性。即任何行政行为都是执行法律的行为。（2） 单方性。即行政行为一般表现为行政机关依照自己单方意志作出决定的行为，不需要行政相 对人的同意或者认可。（3）裁量性。法律一般赋予行政机关一定程度和范围内的自由裁量权， 由行政机关在法律规定的范围和幅度内作出行政行为。（4）职权和职责的统一性。行政权力 不可自由处分，没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政权 力。任何行政行为都是为了达到一定
3、的目的才作出的。行政行为的目的及所包含的意思表 示即行政行为的内容。行政行为的内容主要包括赋予权利或免除义务、设定义务或剥夺权利、 确定法律事实或法律地位三个方面。行政行为按照不同的标准可以分为不同的种类。（1）按行为的调整范围、调整方式， 可分为抽象行政行为和具体行政行为。前者指行政主体针对不特定的对象制定具有普遍约束 力的规范性文件的活动；后者指行政主体针对特定对象，就特定的事项作出的处理决定。（2） 按法律对行政行为的约束程度，可分为羁束行政行为和自由裁量行政行为。前者指法律明确 规定了行政行为的范围、条件、形式、程序、方法等，行政机关没有选择的余地，只能严格 依法实施的行政行为；后者指
4、法律仅仅规定行政行为的范围、条件、幅度和种类等，由行政 机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的行政行为。（3）根据行政主体行使职权的前提 条件，可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。前者指行政主体应相对人的申请才可 实施的行政行为，没有相对人的申请，行政主体不能主动为之；后者指行政主体无须相对人 的申请而主动行使行政权力所作出的行政行为。（4）根据行政行为能否依行政主体单方意思 表示发生法律效力，可将行政行为分为单方行政行为和双方行政行为。可依行政主体单方意 思表示作出的行为极为单方行政行为，否则即为双方行政行为。行政行为大多是单方行政行 为，但也有双方行政行为（如行政合同】（5）根据行
5、政行为是否应具备法定的形式、程序， 可分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指法律、法规规定必须具备某种形 式或程序才能产生法律效力的行政行为；非要式行政行为指法律没有规定行为的具体形式， 行政主体可根据实际需要作出的各种形式的行政行为。行政行为的成立是指行政行为必须符合法定要件，才能构成行政行为。这些要件包括： （1）行为主体必须具备行政主体资格；（2）行政行为必须是行政主体行使行政权力的行为， 具有行政管理的内容；（3）行政行为必须以行政机关的名义实施。行政行为的生效是指行政行为成立后，对相对人发生效力，产生确定力、拘束力和执 行力。抽象行政行为生效所制定的规范性文件已经依法公布
6、，且其生效期限届至；具体行政 行为的生效分为即时生效、送达生效、附条件生效三种情况。行政行为的有效指行政行为完全符合法律规定的要求，是合法的行政行为，因此在法 律上是有效的。行政行为合法须具备以下要件：（1）行为主体具有相应权限；（2）行政行为 证据确凿，有充分的事实依据；（3）行政行为程序合法；（4）行政行为适用法律、法规正确。第一节行政行为的概念和特征案例5-1行政行为的执行性【案情】2003年10月，邢某与南屯村委会签订了一份承包荒地从事养殖业的协议，每年向村委 会缴纳土地使用费、占地使用费。2004年1月，区土地管理局在巡查中发现，邢某正在建 造200平方米的砖混结构的建筑物。同年11
7、月，区土地管理局向其发出责令停止土地违法 行为的通知。2004年12月，区土地管理局确认其未取得合法有效的审批手续，在承包的土 地上擅自建房的行为违法，向其发出违章拆除通知书，责令3日内自省拆除违章建房。邢某 未主动执行。2005年1月，区土地管理局强制执行，将邢某所建尚未封顶的房屋前墙部分 拆毁。邢某不服土地管理局的强制执行行为，提起行政诉讼。【问题】土地管理局的拆除通知是否具有执行性？其强制执行行为是否合法？【参考文献与法理分析】土地管理局的拆除通知具有执行性。但其强制执行行为违法，土地管理局无权拆除违 章建筑。行政机关行使的任何权力都是执行性的权力，因此行政行为表现出执行性的特征。在 本
8、案中，土地管理局作出违章拆除通知书的行为具有明确法律依据，根据土地管理法以 及当地土地管理的有关规定，从事农林牧渔业生产经营活动需占用土地建设永久性建筑物 的，应当依法办理建设用地审批手续。为经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地 行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用 地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设置，恢复土地原状。为加强对行政权的控制，我国在行政行为强制执行问题上，建立的是以行政机关申请 人民法院执行的原则，行政机关自行执行为例外的制度。本案中，相对人并未提起行政诉讼 也未自行拆除，由此进入强制执行阶段。中华人民共和国行政
9、强制法（以下简称行政强 制法）第13条规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申 请人民法院强制执行。但是区土地管理局并没有申请法院强制执行，而是自行拆除了非法建 筑。显然，其强制执行行为违法。在此值得注意的是，行政行为的执行性与行政机关的执行权是两个问题。法律将拆除 土地上的非法建筑物的权力赋予法院是考虑到这一行为对于当事人权利影响更大，须给予更 充分的救济。这并不是说行政行为不具有执行性，只是这种执行性不是由行政机关的行为体 现出来，而要由法院的执行权来实现。案例5-2行政行为的裁量性【案情】2006年6月21日中午，住在史某楼上的周某家装修房子时使用电焊，影响史某
10、妻子手 术后的休息，于是史某上楼拉了周某家的电闸保险。为此，周某和周某之妻夏某与史某及其 妻发生争吵并厮打起来，在众邻居的极力劝阻下才平息事态。后经法医鉴定，史某及其妻唐 某，周某之妻夏某均构成轻微伤。2006年7月13日，史某所在县公安局以史某殴打他人为 由，依据治安管理处罚法的规定，作出治安管理处罚决定，决定对史某处以15天行政 拘留。史某不服，向市公安局申请行政复议，市公安局逾期未作出复议决定。史某遂向人民 法院提起行政诉讼。法院经审理认为，史某挑起事端，并殴打他人造成一人轻微伤害，应受 治安处罚。邻居周末及其妻夏某在相互殴打过程中亦造成史某及其妻唐某轻微伤，亦应受治 安管理处罚，但县公
11、安局对此两人却未作任何处罚，而且史某违反治安管理的行为是因民间 纠纷引起的，主观恶性轻微，也没有造成严重的社会危害，公安机关却给予其最严重的行政 处罚，因而县公安局对史某的处罚显失公正，应依法予以变更。故法院作出以下判决：变更 县公安局2006年7月13日作出的治安管理处罚决定，对史某处治安罚款100元。【问题】本案中法院的判决体现了行政行为的何种特征？【参考结论与法理分析】本案中法院的判决体现了行政机关拥有一定范围内的自由裁量权。由于行政事务复杂多变且每一事项都有其特殊性，法律不可能对行政管理规定得事无 巨细。所以法律一般赋予行政机关一定程度和范围内的自由裁量权，由行政机关在法律规定 的范围
12、和幅度内作出行政行为。但自由裁量不是任意裁量，必须在法律规定的范围和幅度内 结合实际情况作出行政行为。自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政主体根据其合理的判断，决定作为或不作 为，以及如何作为的权力。根据行政合理性原则的要求，行政主体应当遵循以下条件，合理 地行使自由裁量权：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础 上，不得考虑不相关因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符 合自然规律，如符合法律规定的“合理采伐森林”、“合理利用土地”等；（5）符合社会道德， 如职业道德、社会公德等。正是因为自由裁量权的存在及行政机关主观因素的影响，才导致
13、行政机关及其工作人 员实施行政行为时，会出现行为不合理的情况。其表现形式有畸轻畸重、同种情况不同对待 或不同情况同样对待以及反复无常等。本案纠纷的发生是行政机关不当使用裁量权的结果。 对行政机关自由裁量权运用的司法审查，行政诉讼法采取有限审查原则，即行政处罚显 失公正的，法院有权予以变更。案例5-3 授权行政行为【案情】2007年6月，武汉某大学学生王某在某次考试中北学校认定为考试作弊，被留校察看 一年。王某毕业时未被授予学士学位证书。王某不服诉至法院。【问题】学校授予学位证书的行为是否属于行政行为？行政行为是行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。 它有四个要素，（
14、1）主体要素。行政行为首先应当是行政主体所为的行为。行政主体包括行 政机关以及法律、法规授权的组织。（2）职权要素。任何行政行为都是运用行政职权所为的 行为，职权是行政行为的内核，行政行为是行政职权的外化。（3）法律要素。行政行为是对 他人的权利义务产生影响的行为。（4）外部要素。行政行为应是行政机关对外所实施的，不 包括其对内部事务的组织、管理。本案中，该大学是法律、法规授权的授予学位的高等学校。首先，根据学位条例 第8条规定，学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授 权的高等学校和科学研究机构授予。因此，该大学具备行政主体资格。其次，大学授予学位 的权力是对社会
15、公共事务管理的权力。在此，此行为对他人的权利义务能产生影响。且学校 与学生在学位授予上是法律授权的外部管理与被管理的关系。综上所述，学校授予学位证书 的行为是行政行为。案例5-4行政不作为【案情】2010年2月，李某通过市政府网站向市城建局提出申请，其依据中华人民共和国政 府信息公开条例（以下简称政府信息公开条例）第9条之规定，要求市城建局提供南夫 村民周某办理“济建规私宅建（2008）字第01号建设工程规划许可证”所依据的证据材 料，以及市城建局同意办理的法律依据。市城建局未向其提供所需信息，市城建局的行为严 重违反了政府信息公开条例第24条之规定。李某向法院提起行政诉讼，请求确认市城 建局
16、未在法定期限内履行信息公开职责的行为违法，市城建局应当依法向其履行信息公开的 职责。被告市城建局辩称，其于2010年3月12日从市政府网站收到李某要求提供为周某办 理建设工程规划许可证（济建规私宅建2008字第01号）的证据材料及法律依据的申请。 当时因其局规划档案管理人员参加省档案管理培训，加之规划局刚刚搬迁，档案尚未整理到 位，当时未查到该档案，并向市政府网站做出了回复。现档案已整理完毕，找到了周某的建 设工程规划许可证（济建规私宅建2008字第01号），并对其办证资料进行了审核。根据 中华人民共和国档案法（以下简称档案法）及政府信息公开条例第23条规定， 申请公开的信息涉及第三方个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，不得公开。本案 中，李某申请公开的信息涉及第三人周某的个人隐私，不能予以公开。查阅档案只能查本人 的，不能查别人的。故请求法院驳回李某
