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1、社区公共事务管理与服务（上） 民政部培训中心主任、民政部管理干部学院 孙树仁 人们好，欢迎学习中国国家人事人才培训网卫星的培训课程。今天讲授的课程是社区公共事务管理与社区服务，提成两讲，上午侧重于讲社区公共事务管理的基本理论与体制创新，下午侧重于讲社区服务和社区建设。 人们看到屏幕上有这样几行字，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能 ”这一席话是十六届六中全会中共中央有关构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定当中的，在刚刚闭幕的党的十七大的报告当中，又有这样的一席话“ 更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推动社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，增进社会公平正义，努力使全体人民学
2、有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。” 通过这两段话我们看到，社会建设已经成为党在构建和谐社会当中一种重要的课题，正是按照这一规定，我们在这堂课上午的课程重要涉及三个方面：一是社区公共事务管理的社会经济背景，也就是说在社区要加强公共事务的管理，需要如何的社会经济背景；二是社区公共事务管理有关的基本理论、基本概念；三是和人们交流和讨论有关社区公共事务管理体制创新问题。我们想通过这三个问题使人们理解在社区里从事社区公共事务管理的基本背景、有关理论和我们在这样的背景、理论指引下从事社区事务管理面临的社会管理体制创新的几种问题。 一、社区公共事务管理的社会经济背景 第一种
3、大问题是基本的社会经济背景。 1 、一种巨变、两个未变 有关国内的基本社会背景，理论界和政治界有诸多表述，其中“一种巨变和两个未变”的现实规定我们扩大公共服务，完善社会管理，加强社区建设，加强和改善社区服务，这是一种最基本的社会背景。 改革开放 29 年以来，我们的经济实力、综合国力和国际竞争力跃上了新的台阶。人们应当懂得，我们国家这些年来的发展变化巨大，经济总量已经占据世界第四位，我们的经济发展速度已经达到 14% 的水平，实现了超速发展，世界上的平均发展速度只为 4.9% 。英国金融时报在评论中国的经济发展时曾经讲到，“中国作为一种发展中国家，既有的经济发展速度是现代经济发展史上所少见的”
4、，综合国力和国际竞争力也随着经济实力的提高跃上了新的台阶，人民群众的生活水平也获得了大幅度的提高。可以说中华民族千百年来丰衣足食的梦想已经成真，我们实现了由温饱到总体上达到小康的伟大跨越，人们可以从我们平常生活中的衣食住行、交通、卫生状况、生活环境中感觉到今天的生活和二十几年此前大不同样，已经发生了深刻地变化。近来我们到国外去考察，在国外的朋友提起中国这些年的改革发展变化，都是赞不绝口，承认中国是一种经济发展很迅速的大国。但是这也规定我们经济发展要与社会发展相和谐、协调，也就是中央提出的经济与社会发展要互相统筹，这是五个统筹之一。 十六大以来的五年间，我们的人均 GDP 已经由 年的 1000
5、 美元到去年的 美元，十六大的目的是到 年，我们要达到人均 GDP3000 美元。通过这个变化，我们能看出十六大设定的目的一定可以实现。固然我们需要走的路尚有很长，在基数比较低的状况下，很容易实现翻番，但是在基数较高的状况下，再想实现经济翻番就会比较困难，这就需要我们更加努力来发展中国的社会经济。 一种巨变使我们坚信建设有中国特色社会主义的道路和理论体系。十七大给提出了我们要高举建设有中国特色社会主义的旗，走建设有中国特色社会主义的道路，用建设有中国特色社会主义的理论体系指引我们的社会建设，这一种巨变使我们坚信了要举的旗、要走的路和理论体系，为我们创新社会管理体制，完善公共服务，提供物质基本和
6、依托。正是由于有了这样的巨变，我们的经济实力得到了增强，政府就有能力拿出一定的资金关注民生，发展社区服务、公共服务来解决民生。 除了一种巨变之外，我们还应当看到两个未变。中国处在社会主义初级阶段的基本国情并未变化，这就是说我们在实现现代化、赶超发达国家的路还很长，虽然我们的 GDP 总量排世界第四位，但人均 GDP 排名在世界 100 名之后。我们尚有 2300 多万绝对贫困的人口，按照联合国每天 1 元的原则计算，国内尚有近亿人口在贫困线如下。因此，我们处在社会主义初级阶段的国情并没有变化。人们日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾并没有变化。 这两个未变使我们结识到目前仍然要以经
7、济发展为中心，科学发展观中提到的“以人为本，全面、协调地可持续发展”，还需要把经济发展摆在重要的位置。党的十七大有这样几句话，“必须在经济发展的基本上，更加注重社会建设，关注民生”， 也强调必须以经济发展为基本，没有经济的发展，很难满足人们日益增长的物质文化需求，这就是需要我们理解的国情。 这两个未变告诉我们在提供公共服务的问题上，作为政府一方面要竭力而为，另一方面由于国家财力有限，还要量力而行，但一定要关注民生。理解了中国的国情后，我们应当懂得：社会主义初级阶段未变必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力，这是给我们的一种启示；社会主义的重要矛盾未变，必须坚持发展是第一要义，在发展的基本上以
8、人为本，关注民生。我们从事社区建设和社区服务工作要把以人为本作为第一要义和工作核心，我们的工作要和老百姓、居民打交道，一切工作都要以老百姓关怀、关注的问题为出发点，要关注老百姓的衣食住行、生老病死、平常生活以及多种社会生活的需求。这是基本国情给我们的启示和对我们的规定。 2 、四个深刻变化、两个前所未有 我们的基本国情尚有第二个方面，十六届六中全会上中央所概括的，“四个深刻变化和两个前所未有的社会经济形势的科学判断”，这个科学判断规定我们扩大公共服务，完善社会治理。 改革开放二十近年来，我们国家发生了四个深刻地变化，一种经济体制的深刻变动。目前我们国家以公有制为主体，多种所有制并存的市场经济体
9、制正在形成，并逐渐趋于完善，这和改革开放之前的筹划经济体制相比，我们已经发生了深刻的变化。 随着经济体制的深刻变动，我们的社会构造也发生了深刻的变动。从经济构造上看，有多种所有制并存，例如有个体、民营、外资等，经济构造多层次、多元化；在城乡构造上，国内都市化进程日益加快，据记录，国内目前都市化水平已经达到了 43% ；在阶层构造上，除了老式的全民所有制国有的，尚有民企的、外企的、个体的、中介等；在社会组织构造上，我们产生了许多新型的社会组织和新型的经济组织。 随着社会构造的深刻变动，人们的利益格局也就产生了深刻地调节。过去在农村靠吃工分、都市工人靠吃工资，而目前的利益格局分派的形势、要素已经多
10、元化、复杂化。随着利益格局的调节，我们在市场经济的作用下，贫富收入差距也有逐渐拉大的趋势。据记录， 1978 年贫富收入差距是 2.7 倍， 年则达到了 7.2 倍；在城乡收入差距上， 1978 年是 2.57 倍， 年时达到 3.21 倍；同步在区域收入差距上也有明显区别，不同行业之间、最高收入和最低收入之间的差距也在明显拉大。这种利益格局的深刻调节就很容易导致社会不公平，因此就需要我们加强社会管理来构建和谐社会、注重民生、实现公平正义。 再一点，思想观念也发生了深刻的变化。随着多种知识的传播、多种媒体的发展以及对外开放，在不同的利益驱动下，人们的思想观念呈现出多元性、复杂性和特殊性。 我们
11、应当看到这些深刻的变化，一方面为整个社会发展注入了迈进的动力和活力，是国家发展的生机和活力；同步也应当看到这种变化需要进行调节，需要进行社会管理，也就是要注重和谐社区建设，保证在发展中有一种稳定的社会机制。四个深刻变革的影响为国内的发展进步带来了巨大的活力，同步也带来了发展中的新矛盾和新问题，我们必须正视这些矛盾和问题。 例如在座的都是北京社区的同志们，人们懂得社区的流动人口多数是农民工，她们来到社区为我们的生活带来诸多便捷、提供了诸多服务，但是如果我们不公平地看待她们，在收入差距拉大、人格尊严得不到尊重的状况下，就会导致我们和流动人口之间、都市和乡村之间的新矛盾、新问题，我们必须注重这些新矛
12、盾、新问题。 两个前所未有是指发展面临的机遇是前所未有的，也就是说我们处在发展的黄金期。当今世界，发展、和平是主流，中国社会正处在这样一种发展的黄金时期，整个中华民族在党的领导下抓住了难得的发展机遇，一方面抓发展，一方面抓稳定，努力提高综合国力、提高国际竞争力、提高经济实力，来改善民生，从而提高生活质量。 同步，在四个深刻的变化中，我们也面临着许多矛盾，像刚刚提到的贫富之间分化、城乡差距、区域不协调、经济发展和社会发展的不协调等，正由于这样，党中央提出了科学发展观，提出了五个统筹：统筹城乡之间的发展，统筹区域之间的发展，统筹经济和社会的发展，统筹人和自然环境的发展以及统筹国内发展形势和国际环境
13、。这是我们在难得的发展黄金期中所面对的挑战，也是前所未有的。这个时期是改革发展过程中多种新矛盾、新问题的凸显期，但我们必须要正视它、面对它。 民政部门从上世纪 80 年代中叶着手建立社区服务，后来着手于社区建设，目前我们提出要构建和谐社区建设。中央十六届六中全会做出了重大决定，就是要构建社会主义的和谐社会。在发展的黄金期，同步也是矛盾的凸显期中，我们既要抓住机遇发展，又要摆平多种矛盾，使整个社会和谐、迅速发展，也就是中央提出的又好、又快地发展。 四个深刻和两个前所未有的社会背景、基本规定我们强化社区的社会管理，建设和谐社区，完善公共服务。在社区里，我们的核心内容就是加强社区的公共事务管理。 3
14、 、社会管理体制创新成为必然 我们所面临的基本的社会经济背景除了上面所说的四个深刻、两个前所未有，结合社区的本职工作，创新社会管理体制也是迫在眉睫，体制创新成为必然。 随着改革开放、经济体制改革，好多“单位人”正在回归社会，变为“社会人”。本来在企事业单位老同志都是“单位人”，单位对她们的衣食住行、生老病死是全包的，随着这些年的经济体制改革，“单位办社会”的体制已经发生了变化，这些老同志退休后回归到了社区，重新成为“社区人”、“社会人”，成为我们社区的服务对象、管理对象。在许多新的经济组织和社会组织当中，与原有的某些单位实行的“单位办社会”的体制不同，而是通过缴纳一定的保险，把衣食住行的问题交
15、给社区。今天的社会现实是大量的“单位人”已经或者正在变成“社会人”，社区功能、地位日益重要。 现行的街道管理体制在提供社会公共服务方面也存在着种种缺位的现象。本来街道管理的体制重要是管理社区内某些没有单位、依托社区生活的人，涉及五保户、残疾人、没有工作的人员，那时的公共服务重要面对这些人。随着大量的“单位人”变为“社会人”，她们的生活越来越依赖社会、社区，我们的街道管理体制在提供公共服务方面就需要面对所有的社区居民，服务对象扩大了，提供公共服务的内涵也需要再扩大、丰富。因此，现行的街道管理体制也需要进行社会管理体制的创新，我们最后还要专门讲这个问题。 理论界学有关国内街居体制的改革进行了诸多研
16、究，国内出名的社会学家费孝通先生曾说过，“国内的都市管理必然要实现一次从单位包干制向社区服务制转变，这样带有历史性意义的革命性变革。” 在注重社会管理方面，现行的街道管理体制由行政管理的体制向社会管理体制的转变，无论是从时间上，还是理论上都已经成为一种必然趋势。我们北京也有这样的实验，应当说在国际社会和国内社会都产生了深刻的影响。像北京的石景山鲁谷社区，就实现了由街道管理体制向社会管理体制的转轨，为我们提供了较好的经验。 建立公共服务型的政府，实现政府职能转变已经成为必然，由权力型政府向责任型政府转变，由管制型政府向服务型政府转变已经成为必然。早在上实际世纪 70 年代，从美国、英国等西方发达国家开始，掀起了政府体制改革的浪潮，也就是从管理型政府向服务型政府的转变。从那后来，随着改革开放，国内
