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1、浅析福建山区小城镇建设之道加快小城镇建设发展进程是我国经济和社会发展新阶段的客观要求。今年中央经济工作会议提出要把小城镇建设发展作为壮大县域经济的重要任务, 强调指出： “要积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥好城市对农村的辐射带动作用，壮大县域经济” 。 应该说，这是党中央、国务院立足现实国情，着眼全国经济长远发展需要作出的战略决策部署。就福建而言，境内多山地，山区面积达9 万平方公里， 占全省总面积的 80% ； 山区人口 1800 万人，约占全省人口的 60% ， 可以说山区是福建农业农村的基础所在，抓好山区小城镇建
2、设发展对福建实现协调发展，加快海峡西岸经济区建设，具有十分重要的战略意义。因此，如何加快山区小城镇建设发展，更好地推进社会主义新农村建设，应是各级各部门和广大干部需要认真研究的重要课题之一。 XX 县地处福建中部，是一个典型的山区县，其小城镇建设发展现状，可以说代表着福建山区县小城镇的一个缩影。由此，本文结合XX 的小城镇，就山区小城镇建设与发展进行初步探讨：一、福建山区小城镇建设发展现状及特点与省内其他山区县一样，近几年，由于受经济实力、发展基础、区位环境等诸多因素影响， XX 县的小城镇建设发展相比沿海等平地地区，速度较慢，差距比较明显，但也显示相应的地域特点。据相关统计资料， 2009
3、年底， XX 县的城镇化水平为32.95% ，形成以县城（含建制的城关镇）为中心， XX 7 个建制镇为基础， XX7 个乡政府驻地为中心村的小城镇体系结构，城镇化水平比 XX 市平均水平的 44.4% 、福建省平均水平的 51.4 、 全国平均水平的 46.6 均低 10 个百分点以上，小城镇建设发展还是比较落后，尚处于刚刚起步阶段。具体来讲其小城镇有以下 6 个方面的特点及不足：1 、人口集中程度低，规模普遍偏小。 从集镇人口看，至 2009 年底， XX 县所辖 6 个建制镇总人口 53272 人，仅占总人口的 26.96% ，其中被列入全省小城镇综合改革建设试点镇的 XX 镇区人口也仅
4、 8277 人，占该镇总人口的30.29 。据石狮市第五次人口普查统计数据显示，石狮市城镇总人口已达374448 人，城镇人口比重达75.1 。从城镇规模看， 至 2009 年底， XX 县所辖 6 个建制镇平均占地仅为 2115 亩， XX 镇区面积也仅有3000 亩，而石狮市，仅宝盖镇镇区面积就达21.53 平方公里。通过以上数据对比，可以看出，山区小城镇人口集中程度低、规模偏小，集聚带动能力不足。2 、产业结构欠合理，缺乏主导产业支撑。从 XX 所辖 6个建制镇产业情况看，整体上结构普遍单一，基础薄弱，缺乏“龙头”带动，现有的农、畜产品资源大多得不到合理利用。据统计， 2009 年 6
5、个镇所拥有的企业数量为 606 家，其中工业生产企业483 家，年缴税金仅6681 万元。而据有关资料显示， 仅在 2004 年， 石狮市的宝盖镇就拥有各类企业 519家，涵盖纺织、服装、鞋业、电子等行业，创产值32 亿元，税利收入 3.8 亿元， 拥有“富贵鸟” 、 “威兰西”等一批中国名牌产品和福建省著名商标，产业结构合理，产业优势明显。3 、基础设施较薄弱，公共服务质量不高。 XX 的 6 个镇虽都已拥有卫生院、影剧院、文化站、图书馆等公共设施，但从人口比例、群众需求等实际情况来看，大多城镇文化娱乐设施仍然偏少，缺乏市民广场、公共绿化带等休闲场所，集贸市场小，职能落后，服务范围不广，电力
6、、电讯与排水排污管线不完善，特别是废水和垃圾的处理能力弱，房屋体型与色彩缺乏特点，风貌形象较差，人均道路面积、人均绿地面积、千人拥有医生数、房屋景观形象等主要指标与国家标准、沿海平地城镇差距较大。如被列入全省小城镇综合改革建设试点镇的 XX 镇，全镇每 4555 人才拥有 1 名医生；镇区公共绿地面积仅32 亩， 人均绿地面积才2.5 平方米/人，比国家标准差5 平方米，比石狮市差 7.35 平方米；道路铺装率仅 38% ，移动电话普及率56.5 ，生活用燃气普及率52% ，均低于国家规定标准。4 、 城镇规划编制滞后， 盲目建设情况较多。 目前， XX6个建制镇的建设水平大多还停留在村社等级
7、，并不具备严格意义的镇级规模。这些城镇规划大多是在上世纪九十年代初编制，大多仅有总体框架，较为僵化，缺乏弹性，加上执行规划的意识不强，管理力度不够，导致乱占、乱建现象较为严重，呈现较多的随意性和盲目性。如， XX 镇规划于 1996年由该县相关单位编制，由于技术水平不高，致使规划深度不够，仅仅几年时间就不适应发展的需要。而石狮市在这方面走在了前面，早在1988 年 3 月就委托福建省城乡规划研究院编制石狮市总体规划，1990年8月通过省人民政府审定批准。至 1997 年，已先后与省城乡设计研究院、省环境保护科学研究所、同济大学道路交通工程研究所等单位联合完成了石狮市道路红线规划 、 石狮市环境
8、规划 、 石狮市绿地系统规划等十多个专项规划编制，整个城市建设规范有序。5 、投资体制较单一，发展资金严重缺乏。 目前， XX 的6 个建制镇基础建设大多仍沿袭传统的投资方式，即坐等政府投资。由于缺乏市场化运作手段，而政府因财力困难无法投入更多的资金，导致城镇基础设施建设严重滞后，制约了城镇经济发展和人民群众生活质量的提高。而石狮市作为侨乡，有海外侨亲捐资建设的传统，城镇建设资金筹措渠道具有相对优势，据有关资料显示，石狮市早在上世纪初就十分注重城乡一体协调发展，其城市建设投资更多是通过推动产业集群发展、经营城镇得来，筹措渠道呈现多元化。6 、管理城镇水平较差，镇区秩序较乱。 只要现场参观XX的
9、 6 个建制镇，都会让人觉得镇区秩序较为混乱，环境较差，服务功能欠缺。这些乡镇虽然都设有建管站，但大多数工作人员业务水平不高；有些乡镇也成立了城监中队，但队伍素质偏低，管理手段简单，管理效能不高。而石狮市，在城镇管理上有自身的特色，它注重把握好垃圾清理和交通交易秩序治理两个关键，并通过完善管理、全民参与和设施保障 3 个机制，保障了城市管理的高效进行。 如， 在垃圾清理上， 实行部门分工，各负其责，特别是将一些闹市区的短巷路、死胡同等死角死面落实到人头，建立了居民组长全天保洁工作制度，保证每条巷道卫生都做到处处有人管、条条有人清。在交通交易秩序治理上，制定实施各相关部门联合执法的长效机制，集中
10、开展交通秩序大整治等，都有较好的成效。二、山区小城镇建设几点建议根据山区小城镇特点及不足，个人认为，山区小城镇发展必须在上级的帮助支持下，按照科学发展观的要求，坚持统筹兼顾、科学定位、彰显特色、统一规划、分步实施、市场运作的原则来进行，以充分发挥小城镇载体作用，更好更快地推进社会主义新农村建设。具体要把握好以下 4 个环节：1 、必须坚持规划为先。 规划是城市建设的蓝图，事关城市的长远发展。因此，山区各级政府必须把小城镇规划放在首要位置，投足资金，聘请高水平规划设计部门对区域内小城镇进行科学规划。鉴于开发山区小城镇较之平地小城镇有诸多不利，但山地在结合地形、利用资源、保护生态等方面有许多便利和
11、优势条件。因此，山区小城镇规划的原则就是要尽量减收对良田好土的占用，将山地转化成为建设用地，营造高质量而又有别于一般平地小城镇的居住环境。具体来讲： 一是要突出城镇的生态性。 良好的生态环境是山区小城镇的最突出特点和优势。为此，在规划中必须坚持弹性和动态原则，着力提高小城镇现有物种利用率，发挥绿色植物的生态效益，降低小城镇的环境和绿化成本，最大限度地发挥生态、社会和经济的综合效益，使其生态环境走上自我更新的动态发展之路。同时，在镇区周边和区内地形高差大、坡度陡、不宜建盖房屋的地段规划建设专业观光农业带、 植物带等， 争取形成独特的“园在镇中，镇在园中”的农业生态景观， 使小城镇建设与农业生产和
12、农业生态旅游发展有机结合，相得益彰。 二是要提高土地利用率。 由于受自然条件的制约，山地小城镇土地利用率普遍比平地小城镇低，其建设用地紧张状况非常突出。为此，在规划中应综合考虑道路、坡度、植被等因素，结合地形、地貌的特征，对其进行充分挖掘，最大限度地集约化利用山地的可建设用地。特别要充分利用山地特有的自然条件，依山就势布局建筑群体，以达到既美化优化城镇， 又提高城镇建设的土地利用率的目的。三是要保障规划的全面落实。 一个好的规划，最终还是要实现在落实上。为了保障规划的全面落实，必须建立一个完善的规划落实保障制度，防止因个人或利益团体因素造成规划执行的偏差。如何保障规划的执行，个人认为必须从两个
13、方面入手，一个方面是发挥县级规划建设部门作用，强化对小城镇建设的监督指导，要求小城镇规划的调整必须经过严格的法律程序可进行。另一方面，各乡镇必须建立类似规划委员会机构，对区域内的小城镇建设实行集体研究、民主决策，并严格小城镇建设审批程序，严禁未经许可的任何建设行动。同时，将城镇规划与建设事项及时向群众公示，接受社会和群众监督，保证规划在执行中的连续性和严肃性。2 、必须强化扶持为重。 今年省政府出台了关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见 ，确定 21 个重点小城镇，从管理服务、财税、土地、基础设施投资、房地产、户籍和就业、金融等七个方面进行具体扶持，努力通过典型示范，更好更快地推进小城镇建
14、设。山区经济较为落后，城镇基础设施不够完善，财力有限，想更好地加快小城镇发展，需要上级更多的支持。因此，在财力允许的情况下，这些政策应尽快向山区县全面推行。如何扶持，具体来讲， 在行政服务方面， 要赋予县乡两级政府更多的行政职能和审批职能，简化审批程序，切实提高行政效能，更好地为小城镇建设服务。同时，鉴于山区县人才缺乏，技术水平较低，省市规划建设部门技术帮扶必须向山区小城镇倾斜， 从规划到建设， 全程给予专业指导和帮助，从根本上提高山区小城镇规划建设水平。 在资金扶持方面， 上级政府需象抓新农村建设一样，出台有针对性的扶持山区小城镇建设相关财税政策，特别对山区小城镇发展规划设计、公共设施建设、
15、产业发展等领域，实现重点帮扶。同时，制定出台允许和鼓励小城镇进行商业开发政策，对小城镇现有建设用地有偿使用收益，尽量留给镇级财政，统一用于小城镇的开发和建设；对小城镇新增建设用地有偿使用收益，由县级财政统一调配，优先用于小城镇的开发和建设；对小城镇建设征收的城镇维护建设资金，必须专项用于小城镇建设，不得纳入财政供养人员的体制结算基数，努力筹足城镇建设的启动成本。 在用地扶持方面， 一方面，必须加大城镇周边基本农田调整力度。由于山区小城镇大多地处山凹小盆地，地域面积小，镇区周边的田地均是山区的良田，都已被纳入农保田予以保护。随着小城镇的建设发展，向外扩张是必然之路，而这当中受到的最大困扰之一就是农保田的影响。为此，必须结合新一轮土地利用规划调整，对小城镇周边农保田进行调整，给以更多的指标，保障城镇建设发展用地需求。另一方面，出台政策，对农民自愿拆除原有住宅进城镇居住的， 采取“以旧换新” （即凡拆除农村原住房的，由政府投资在小城镇为其按原居面积一定比例提供住房）的办法
