关于广东省财政管理制度改革现状的考察报告

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1、关于广东省财政管理制度改革现状的考察报告财政管理制度改革是构建社会主义公共财政的基础性工程，党中央、国务院非常重视，中央纪委、监察部也一直将其作为从源头上预防和治理腐败工作的重 要举措加以大力推动。党的十六届五中全会明确提出，要加快公共财政体系建设， 继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。最近, 我们在赴粤调研中，重点对广东省本级和佛山、江门、东莞、深圳等市级的财政 管理制度改革的现状进行了考察，感觉与前几年相比，广东省改革力度明显加大， 改革成果进一步显现，有关探索的经验也日趋成熟，改革的做法对全国有一定的 借鉴意义，值得深入研究和思考。有关情况报告如下：一、进展

2、情况及主要成效今年以来，广东省委、省政府按照党中央、国务院和中央纪委的部署与要求， 加大了以部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等为主要内容的财政 管理制度改革的力度，从预算分配、执行到绩效考评和自身配套改革各个环节， 采取了一系列措施，取得了新的成效。第一，在预算分配方面，进一步完善了预算编制制度。一是积极推行部门综合预算。将非税收入收支预算编制细化到具体收支项 目,制定非税收入收支预算安排操作规程， 统筹安排使用预算内外资金，使部门 预算更加科学、合理和规范。如深圳市 2005年将预算拨款单位所收行政事业性收费和其他预算外收入全额纳入部门预算管理，逐步实行收支脱钩。二是跨年度项目预

3、算全面试行滚动管理。将项目预算滚动管理的功能整合到部门预算编制软 件，实现了只使用部门预算编制软件就达到项目预算滚动管理的要求，使项目预算滚动管理试行范围在今年顺利地扩大到所有省级单位，全面掌握了跨年度项目各年度预算安排情况。三是将省级部门资产管理与部门预算紧密结合起来，积极探索资产预算管理模式。利用清理党政机关房产建立起来的数据库，加强对省直 单位房产预算申报审核。省直单位申报房产预算的，首先在现有闲置或利用率不 高的房产中调配使用，对确实不能在现有房产调配的申报，利用数据库信息结合 单位现有房产情况严格审核资金安排。四是主动接受人大的监督。在省级部门率 先建立了与人大联网的实时在线财政预算

4、监督系统”，充分发挥人大对预算执行 的日常监督和实时监督，不但有力地约束了各部门、各单位的支出严格按预算执 行，而且可以及时防止不合法支出的发生，有效推进了党风廉政建设。除省级外， 深圳、珠海、佛山、东莞、江门等市也先后建立了 实时在线财政预算监督系统”, 其中佛山市除了与人大联网外，还实现了与审计部门的联网。五是指导督促市县 尤其是县级加大部门预算改革力度，力争实现今年全面推开部门预算的改革目 标。六是进一步拓宽了理财视野。积极将依据法律法规和凭借国有资源 （资产）、 政府投入、国家赋予的垄断职能、政府信誉等取得的各种非税收入，逐步纳入 收 支两条线”管理范围。如东莞市对小汽车吉祥号牌、广告

5、牌经营权、采石场经营 权、出租车经营权和新建加油站经营权等政府公共资源实行公开拍卖，拍卖所得收益全部纳入财政专户管理。从广东省的实践看，通过招标或拍卖方式出让对特 种经营行业和垄断性经营行业的开发权、使用权、冠名权、广告权、经营权等， 既有利于资源的合理使用和有效维护， 防止国家资金的流失，又有利于进一步推 进政务公开，从源头上预防和治理腐败。此外，为确保政府非税收入应收尽收不乱收”，广东省各级财政部门积极研究建立非税收入收缴考核机制，如深圳、 清远、广州对通过加强征收管理（不含征收标准提高的政策因素）超收的部门， 从超收中安排一定比例的征收奖励经费， 用于补充基本支出， 对非税收入无故出 现

6、明显下降的， 根据收入减少的数额相应扣减了个别部门经费支出。 通过一系列 的措施， 2004 年广东省纳入财政管理的非税收入 978.73 亿元，其中，纳入一般 预算管理 220.97亿元，纳入基金预算管理 178.35 亿元，纳入财政专户管理 579.4 亿元。第二，在预算执行方面，继续深化国库集中收付和政府采购管理制度改革。国库集中收付改革加快向纵深推进， 成效明显。今年省级共新增加 231 个预 算单位分两批进行试点，省级共有 401 个预算单位纳入国库集中支付改革范围， 占省级预算单位数的比例达 61%；国库管理制度改革稳步向市、 县推进， 全省已 有 26 个县区实施了国库集中支付改

7、革。 2005年 1-9 月，全省共有 3973个预算 单位纳入改革试点范围，国库集中支付金额达 408.73亿元，超过了 2004 年全年 实行国库集中支付金额 313.38 亿元的规模。在国库管理系统信息化建设方面， 广东省将国库集中支付系统与预算指标管理系统进行优化整合， 建立了一个功能 较齐全的省级国库支付网络信息系统， 该系统实现了从预算指标、 用款计划到资 金支付整个过程按照 “指标控制计划、 计划控制支付 ”这一 “指标流控制资金流 ”的 自动监控机制，还涵盖了非国库集中支付方式的资金拨付流程， 使预算指标管理、 资金请拨、资金拨付均可通过该系统实现电子化操作。政府采购管理制度改

8、革全面推进，力度加大。一是省地级以上全部实现了 “管采分离”的机构建设要求， 消除了过去政府采购管理职能缺位、 执行职能越位 的机制隐患。二是政府采购法规制度建设取得明显成效， 一年多来研究、 起草和 修订了广东省政府采购公开招标方式实施暂行规程、 广东省省级政府采购 计划管理暂行办法等 9 个与政府采购法配套的制度办法，申报的广东省 政府采购管理条例项目已列入广东省人大 2006 年立法项目。三是采购范围从 车辆、计算机、复印机、空调等 “大宗物品 ”逐步扩大到目前的 “货物、工程和服 务”三大类；采购规模从 2003年的127.53亿元扩大到 2004年的 226亿元，增长 77， 200

9、5年 19 月完成采购规模 128.48亿元，节约资金 16.64亿元，同比 增长 29.26，资金节约率为 11.47%，其中，财政直接支付 55.65 亿元，占采购 规模的 43.31。四是在创新监管方式上， 省级探索建立了 “两个竞争机制和一个 制约机制 ”，即政府采购执行机构之间竞争机制、供应商之间竞争机制以及采购 人、供应商、执行机构、管理机构之间的制约机制。该机制的核心内容是允许采 购人跨地区自行选择政府采购执行机构 ,这些措施的实施， 有效地解决了采购人、 采购执行机构争相推荐供应商名单而产生的矛盾， 减少了非公开招标中出现人为 因素，有效扼制了政府采购中存在的倾向性和歧视性现象

10、。 东莞市设立了政府采 购招投标服务大厅， 在为供应商提供集中办理政府采购业务场所的同时， 对采购 执行机构组织采购项目开标和评标进行全程监控。深圳市加强对协议采购项目， 重大、敏感项目的开标、评标监督，加强对重大采购项目采购方案的审核备案。 这些有益的探索， 为全国政府采购改革的深入发展提供了借鉴。 五是在政府采购 信息化建设方面， 广东建立了省级政府采购监管平台和执行平台， 实现了网上随 机抽取评审专家、 电话自动通知和电子订单等功能。 珠海市早在三年前就率先在 全国建立了政府采购电子平台， 开创了政府采购电子化的先河。 深圳市开通了网 上办理采购业务和网上招标评标的电子平台， 对政府采购

11、实行电子招、 投标和评 标。目前，广东省除少数经济欠发达地区外， 绝大多数地市已建成了具有自身特 色的政府采购信息化网站和电子采购平台， 促进了政府采购公开透明， 提升了政 府采购效率和服务水平，也为加强政府采购监督管理提供了有效手段。第三，在预算支出的监管方面，初步建立起财政支出绩效考评制度体系。 广东省财政厅从 2003 年开始试行财政支出绩效评价工作，并率先在全国财 政系统成立了绩效评价机构， 努力探索建立财政支出效益评价工作制度， 得到了 省委、省政府主要领导的高度重视。 2004 年，在省级开展了老区小学改造和山 区公路建设等项目的绩效评价， 取得了较好的成效。 在总结经验的基础上，

12、 2005 年，省级全面铺开了部门预算单位对 2004年度完成的 500 万元以上项目或跨年 度项目进行自我绩效评价工作。 目前，广东省项目绩效预算的财政管理新机制已 初步形成。在 115 个省级一级部门预算单位中，有 42 个单位上报了属于自评范 围的 177个项目的评价结果， 这部分项目经审核与专家复审， 已形成具体的评价 结论，作为明年部门预算的编制的重要依据。 东莞市针对经济发展迅速、 财政投 入基本建设资金规模不断扩大的现状，为管好、用好一年 30 多亿元的财政投资 基建资金，确保财政资金安全、高效、有序运行，先后成立了市会计核算中心和 市财政投资审核中心， 对工程项目资金的使用实行

13、事前、 事中、事后的全过程监 督，严把财政支出关。会计核算中心负责基建工程会计核算和财务管理，其中， 对市城建工程管理局组织实施的所有重点工程实行会计委派，对市财政投资的 200 万元以上的一般基建工程实行会计集中核算。 投资审核中心主要对财政性投 资项目进行深入评审， 全面衡量项目资金安排的合理性和效益性， 防止预算虚高。 20022004年，东莞市财政投资审核中心分别对涉及公共设施、道路交通、江 河治理等领域的工程项目进行了审核，共核减不合理支出 12.26 亿元，充分发挥 了财政投资评审工作在基本建设项目投资中的职能作用，有效控制了工程造价， 同时防范了腐败问题，提高了财政资金使用效益。

14、第四，在为改革创造良好环境方面，加速推进了自身配套改革。财政管理制度改革是一项系统工程， 需要各方面的配套改革同步推进， 尤其 是财政部门自身各项改革必须配套。 广东省的财政改革自身配套程度较高， 一是 创新财政管理模式。 如广东在省级推行了财务核算集中监管改革， 在保持预算单 位的资金使用权不变、 财务管理权不变、 会计核算权不变的情况下， 通过统一预 算单位会计核算规程， 统一预算单位会计核算软件， 建立一个 “大集中 ”模式的财 务核算集中监管系统， 实现财政部门对财政资金使用全程进行实时、 直接、无 “盲 点”监管。从改革的实践看，单位的会计、出纳和国库的支出在同一个平台上， 通过网络

15、进行监督， 有利于进一步提高国库集中支付的效率和加强对国库支付单 位的监管。又如东莞市实施的 “三个集中 ”（集中财力、集中支付、集中核算）财 政管理模式改革，以 “收支两条线 ”为突破口，抓源头、清帐号，实施一个窗口收 费，变财政资金部门化分散管理为财政集中管理， 把镇属预算内、 外财政收入全 面纳入财政监管，实现 “财力集中 ”；通过改革和优化预算编制方法，试行部门预 算，把个人经费、 公用经费和专项经费进行分类细化管理， 逐步建立公共财政支 出体系，实现 “支出集中 ”；通过改革会计管理方式，完善财务管理制度，对行政 事业单位、镇属企业和村（居）委会分别实施集中记帐和会计委派，实现 “核

16、算 集中”。这些措施有效解决了支出管理不规范、经费开支标准不统一，财政监督 不到位、 不及时等一系列问题， 健全了政府对财政经济运行的监督管理机制， 促 进了基层党风廉政建设。二是进一步深化统一政策外补贴改革。 2002 年，广东 省为有效解决分配秩序混乱的问题， 从源头上防治滥发补贴滋生腐败的现象， 开 始在省本级和有条件的地市实施了统一政策外补贴改革，为了保证 “前门畅通， 后门堵住 ”，改革首先制定了高度透明的、十分明确的政策，考虑得很彻底，严 格规定任何单位不得在统一规定的补贴外以任何名义再发补贴， 否则，就要承担 免职和纪律责任。如在工作时间以集体名义编撰书籍的收入也不准发放给个人， 必须纳入统一管理。 其次用铁的纪律保证改革， 对违纪的个别单位和领导严肃处 理，毫不含糊，保证了政策和纪律的权威。再次，注意不断延伸改革，巩固改革 成果，封杀反弹的空间。 2003年 10 月，广东省委、省政府又启动了对党政机 关事业单位经营性资产清理改革， 经过一年多的努力， 基