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1、行政问责制的概念和内涵分析行政问责制的概念和内涵分析概念的界定往往是研究的起点，况且对于行政问责制这样的新型制度，概念如何界定，意味着研究的方向与范围。对于行政问责制的概念，笔者认为必须追根溯源，即从行政责任的概念开始，才是把握行政问责制的逻辑起点，才能真正挖掘行政问责制的确切含义。一、行政责任的概念行政责任即行政法律责任，在我国行政法理论中，大多数观点认为，行政法律责任是指行政法律主体违反行政法律规范而依法所应承担的法律后果。4笔者认为，将行政责任归结为违法行为的后果是有失偏颇的。首先，这一理念不符合责任概念的原始定义。从法理学的角度来看，责任具有多重属性，起码要具备两个基本范畴：一是角色义
2、务，二是违反角色义务所应承担的不利后果。将行政责任仅仅认为是违法行为的后果，则舍弃了行政责任概念中所包含的角色义务，即作为行政主体和公务人员应承担的法律法规规定的多种义务。在这一问题上，陈晋胜教授很早就提出了自己的鲜明观点：行政责任的实践问题相当突出，行政责任的理论探讨颇为稀少。理论的空乏无力与实践的盲目涌动，构汇成当今社会风气的一股强劲浊流；政府作风腐败，工作效率低下。5其次，这种认识必然导致强化行政管理权威的结果。因为行政主体的行政责任仅仅停留在违反法律规定的场合，而在日常行政行为中则可以抱着一种不负责的心理而存在。最后，这种责任理念的偏颇性还表现在将行政机构体系中上下级之间的责任形式也从
3、行政责任中排除出去了。在行政法治理论健全的国家，上下级之间的责任原理非常完整。有鉴于此，笔者认为，一般意义上的行政责任是指行政法律规范要求国家行政机关及其行政人员在行政活动中履行和承担的义务。它包含了两层含义：1、按照行政法律规范的要求，行政机关及其行政人员在行政活动中有义务进行一定的作为或不作为，如不得失职、侵权；2、如果不履行上述义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的处理，对侵权行为的对象作出行政赔偿，纠正或撤销自己的行为或决定等。行政责任有四个特征：一是义务性。行政权从一开始产生，就是以国家管理和社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及工作人员的义务。因此，义务性是行政责任的根
4、本特征。二是国家性。行政责任是一种国家责任。陈晋胜教授认为，行政是国家和社会的第一责任，行政在整个国家机关活动中具有榜样和示范作用。行政是国家机器的心脏，是国家机器运转的发动机。6(P298)由于国家机关及其工作人员行使的是国家权力，是对社会进行全面管理，具有国家权威性。为防止行政权的异化，行政机关的活动必须严格依照法律法规及组织规则等进行。如果行政机关在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就应该承担相应的行政责任，如果不是个人行为，而是职务行为违法造成了损害，国家应承担赔偿责任。因此，国家性是行政责任的基本特征。三是惩治性。行政责任是一种监控手段和制裁措施。民主政治
5、的实质是责任政治，为了防止国家机关及其工作人员滥施行政行为，损害国家或公民的利益，必须建立明确的行政责任制度对行政权加以监督、控制，对违法的行政行为加以制裁。四是法定性。行政责任的承担必须依法进行。具体来说，在直接责任与间接责任上，一般应以直接责任为主，间接责任次之；在组织责任与个人责任上，一般应以组织责任为主，个人责任次之；在下级责任与上级责任上，一般应以下级责任为主，上级责任次之；在主管责任与监管责任上，一般应以主管责任为主，监管责任次之。7(P33)二、行政问责制的概念目前学界对行政问责制的概念有很多探讨：1、行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而
6、实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。82、行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起来的一种内部控制机制。93、行政问责是行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。10（P44）4、所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。11（P83）以上概念，有的是从行政法的角度来定义，也有的是从行政管理和公共管理的角度来审视，有的观点也难免失之片面。当然，概念
7、的界定不可能穷尽行政问责制的全部含义，要想全面地把握行政问责制的深刻含义，还必须对行政问责制的内涵作深入的剖析。行政问责制的内涵应该包含以下几个方面的内容：1、行政问责的主体,是指“由谁问”。行政问责的主体,不仅应该有行政系统内部的问责主体,即行政机关的上级机关，以及审计和监察部门，而且还应该有行政系统外部的问责主体,包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等,行政问责的主体应该多元化。2、行政问责的客体,也称问责的对象,是指“向谁问”。行政问责的客体是各级政府机关及其公务员,但主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者。3、行政问责的范围,是指“问什么”。不仅要对发生的重
8、大责任事故问责，而且要对作出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政行为问责，而且对故意推诿扯皮等行政不作为问责。总之,从管理不善、政绩平平到用人失误、决策失误、重大责任事故等等都属于问责的范围之内。4、行政问责的程序,是指“如何问”。“问”的过程应该包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。5、行政问责的后果,问责的后果主要是行政机关及其公务员承担相应的责任及承担责任的具体方式。一般来说，可以把责任划分为政治、道德、行政和法律责任四种，承担责任的主要方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职等。由此可见，行政问责制是各种问责主体对各级政府机关及
9、其公务员违反法定职责和义务、行政不当等行政行为按照法律规定的程序实施问责，并要求其承担责任的制度。行政问责制是一个系统化的整体，既包括实体规范，也包括程序规范。三、行政问责制与相关概念的区别（一）行政问责制与责任追究制度首先，责任追究制是一种过错追究，而行政问责制不仅仅是过错追究，还包括非过错追究。因此，行政问责的指向是无作为、不作为、乱作为、作为不力。其次，责任追究制度强调的是出现重大责任事故后对于责任的追究,是一种惩罚性的机制,而行政问责制不仅要做到对责任人的惩罚,更重要的是通过这种机制的运行来做到“惩前毖后”、防范于未然,避免责任事故的发生,是一种包含事前、事中和事后监督的全方位的监督体
10、系。(二) 行政问责制与引咎辞职党政领导干部选拔任用工作条例第59条规定：“引咎辞职,是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。”由此可见，引咎辞职是指公务员由于直接或间接的责任造成一定的损失或社会不良影响，从而主动承担责任。11(P85)引咎辞职和行政问责制的区别在于，行政问责制要求政府及其官员对公众负责,它要求政府及其官员不仅要承担法律责任、行政责任、政治责任,还要担负道德伦理责任,是一个多维的责任体系。“引咎辞职”在西方国家主要是指在行政部门担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承
11、担一种非法定的、多半是道义上、政治上的责任方式,即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的自我归责方式。所以，这个责任的判断往往比法定的归责更加严格，也就是说这个“咎”其实往往不一定构成法律上的责任。因而“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员,要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯做法。总之,引咎辞职只是问责制的一个方面,只是用来实现行政问责制的一个途径，而行政问责制的内容不止于此。（三）行政问责制与上问下责不能把行政问责制简单理解为“上问下责”。如果行政问责制仅仅是上级追究下级的责任,那么,如果上级失职谁来追究上级的责任？如果行政问责制就是“上问下责”
12、的话,那么在最关键的地方,恰恰无人问责。这样的问责制度显然不能带来责任政府。而且，如果把问责制度简单理解为“上问下责”，与传统的吏治文化要求的只对上级负责又有什么区别呢？问责制就有可能成为一种摆设，甚至异化为权力斗争和铲除异己的新工具。我们要建立的行政问责制除了“上问下责“外，还要包括社会大众问责、媒体问责等外部的问责渠道，是全社会的问责机制。（四）行政问责制与高官问责制高官问责制又称主要官员问责制、行政首长问责制。顾名思义，高官问责制问责的对象是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府首长和各职能部门的领导。而行政问责制问责的对象显然要比高官问责制范围更大，它既包括各级政府机关，也包括除了
13、行政首长之外的普通公务员。四、推进行政问责制的意义行政问责制的建立和完善是民主政治发展到一定阶段的必然产物。应该说,它的出现反映了我国政治文明的进步。行政问责制作为政治体制改革与行政管理体制改革的契合点,它是实践“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的制度化举措，对于我国构建社会主义和谐社会，推进法治政府、责任政府、服务政府的实现有着重大意义。1、有利于政府重视民意,提高公共管理的质量。行政问责制要求官员对自己的过失承担相应的责任与代价,因而在履行职务时,他们都要重视民意,体察民情,在调查研究的基础上,做出正确的决策与行动,以实际政绩取得人民大众的信任与支持。这样,政府的责任心也得到空前加强,
14、从而更好地为人民谋利益。2、有利于整肃吏治,树立公务员队伍的良好形象。多年以来,我们政府中的一些领导干部只知享受人民赋予的权力,而不知或不愿去承担相应的义务和责任。行政问责制的推行,要求公务员必须正确运用自己的权力,不能坐在职位上无所作为或者渎职。如果有这样的行为,作为公务员就必须对自己的行为有一个说法或承担相应的责任。这就使他们在行使其权力时有一种压力感,责任心增强，进而增强公务员队伍的自律自警意识和进取精神,树立起公务员队伍的良好形象。3、有利于打破传统的为官之道,形成新的行政文化和行政生态。传统的为官之道存在着严重的“官本位”思想，即“以官为本”的思想，其本质上是“官僚主义”的集中体现。
15、陈晋胜教授认为，“官僚”一旦形成“主义”，就会成为国家管理体制上难以医治的顽症。官僚主义策略上的灵活性、方法上的可变性及手段上的多样性使官僚主义者最终也是行必中“规”，言中有“理”。12除此以外，传统的为官之道还存在着无过便是功，不求有功,但求无过，得过且过的思想。实施行政问责制有利于矫正这种为官之道，它一方面可以强化权力与责任不可分割的观念，即有权力就有责任，不能只要权力不负责任。另一方面可以强化权力与责任对等的观念，即权力与责任的平衡、轻重对等、权力与责任成正比的观念。行政问责制要求各级行政领导为官就要做事,做事就要负责。乱作为、不作为同样都要被问责。这有利于构建新的行政政绩观，不仅要勤政、廉政,还要优政。4、有利于提高干部素质,完善干部能上能下的机制。行政问责制的推行要求各级领导干部要不断地提高自己的能力和水平,从而促进干部队伍整体素质的提高。另外，实行行政问责制有助于打破传统的官场陋规，克服能上不能下、对上不对下的陋习，让那些没有尽职尽责的干部主动下台,有利于建立正常的官员淘汰机制,优胜劣汰,提高官员质量,从而更大程度地维护公众利益。
