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1、咸宁市土地利用总体规划修编专题研究咸宁市土地节约与集约利用研究（征求意见稿）咸宁市国土资源局二七年十一月II目 录1 目的与意义111 保障社会经济持续稳定发展的必然选择112 推进资源节约型社会建设的内在需求113 促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段214 改进规划操作性的重要方面32 咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系构建421 土地节约与集约利用内涵422 指标体系构建原则523 指标体系的构建7231 农用地节约与集约利用评价指标体系7232 建设用地节约与集约利用评价指标体系924 建立量化评价模型1225 潜力评价等级划分143 咸宁市土地利用状况、特点和存在问题分析153
2、1 土地利用现状及变化15311 土地利用结构变化15312 建设用地现状16313 土地利用变化速度分析18314 土地利用变化特点及问题2132 咸宁市产业结构与土地利用空间耦合关系2333 土地利用的社会经济效益24331 土地利用变化与人口24332 土地利用变化与经济2634 土地利用区域性差异分区29341 农用地利用区域差异29342 建设地利用区域差异304 农用地节约与集约利用评价3241 评价结果3242 区域分异325 建设用地节约与集约利用评价3451 评价结果3452 评价结果346 建设用地节约与集约利用控制标准3761 建设用地控制标准依据3762 建设用地控制标
3、准的制定387 建设用地节约与集约利用潜力4071 存量建设用地集约利用潜力测算4072 城镇用地集约利用潜力测算4073 农村居民点用地集约利用潜力测算4474 交通用地集约利用潜力测算4775 各类存量建设用地集约利用潜力汇总4876 新增建设用地规模潜力平衡测算488 土地节约与集约利用制度与建议5181 土地经济政策、土地法规5182 区域管理体制5183 区域项目管理5284 区域协调发展模式5285 土地管理体制5386 土地利用扩展限制机制5387 土地利用挖潜5488 与城市土地功能置换相协调5489 土地资源优化配置55810 土地市场化管理，同时加强宏观调控56811 土地
4、利用监控571 目的与意义11 保障社会经济持续稳定发展的必然选择一般的，任何类型的区域开发都是以土地开发、基础设施的建设为起点的，没有土地开发利用，就没有区域的发展，土地开发利用水平直接关系着招商引资、区域工业化、城市化的发展速度。然而，随着区域社会经济的迅速发展，土地利用的问题和矛盾也日益突出尖锐：一方面，城镇化、工业化驱动下的各类建设用地的全面扩张态势依然存在，在空间上从沿海地区不断向内部各省扩展，社会见解发展的资源环境压力不断增大；另一方面，土地的粗放经营、土地限制、厂房空置等资源浪费现象依然存在，如开发区的建设、城镇的盲目扩张、农村居民点的布局散乱、基础设施重复和超前建设并存等等。土
5、地节约与集约利用是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择。12 推进资源节约型社会建设的内在需求随着我国经济增长方式由粗放向集约型转变，土地利用是否进入持续健康快速发展的轨道，区域土地利用合理与否，将关系到整个区域的发展。积极构建资源节约型、环境友好型社会，在节约资源、保护环境的前提下实现经济社会较快发展，促进人与自然和谐发展。节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型、环境友好型社会建设的最直观的体现。土地既是经济活动的载体，也是经济发展必不可少的生产资料，土地是经济最为基础的构成要素，对区域经济的产生和存在具有决定性作用，是经济成长和发展的重要影响因素，针
6、对这一问题和人多地少的国情，要做到节约与集约型的经济增长方式，必然要求节约与集约型的土地利用方式。国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号文件）指出，“实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。”土地节约与集约利用是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在需求。13 促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段土地节约和集约利用程度，作为制定土地宏观调控政策的重要决策依据，对有效发挥土地调控功能，实现经济社会可持续发展意义重大。只有实现土地集约利用的道路，才能保证经济进一步发展，才能充分发挥其在区域经济发展
7、的作用。土地节约与集约利用的核心是提高土地的使用效率，因此它是经济、社会高水平发展的标志。随着人地关系紧张程度加剧，必须加快土地利用方式创新、规模扩展方式和程度的转变，实现土地利用由“优惠型”向“素质型”转变，即由土地的粗放利用向集约利用转变，提高土地利用投入产出效率，从而实现土地节约型利用。土地节约与集约利用是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段。14 改进规划操作性的重要方面土地资源的开发利用程度是区域经济存在和发展的基础，如何对土地资源进行高效利用一直是区域经济发展研究的重要内容。随着经济社会的迅猛发展，土地资源的稀缺性矛盾已经突显出来。如何科学合理开发利用有限
8、的土地资源，以切实保障经济社会的发展，将是影响到区域发展的战略性问题。国办发200532号文件要求，“要以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约利用土地为核心，开展土地利用总体规划修编前期工作”，“要按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，研究提出利用规划修编调控各业、各类用地的目标及政策建议”。加强土地节约与集约利用研究，是提高规划的科学性、改进规划操作性的重要方面。对咸宁市土地节约与集约利用分析，可为土地持续利用管理和决策、解决农村土地城市化与土地管理中出现的一些土地利用问题，乃至实现
9、区域可持续发展提供科学依据。2 咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系构建21 土地节约与集约利用内涵土地节约与集约利用其含义是指土地投入产出的关系，即以在土地上最少的投入获得最高的产出。即：（1）节约用地是在满足土地使用基本功能的前提下，通过采取相关的经济、技术和政策等措施，减少对土地资源的消耗和浪费。主要体现在土地使用的减量化原则，在尽可能减少土地资源占用的同时，又能保证土地使用的基本功能。（2）集约用地是指在土地资源使用量既定的情况下，通过增加土地的有效投入和优化土地利用结构、布局，以提高土地的使用效率和综合效益，发挥有限土地资源的更大功能。实现土地节约与集约利用主要从宏观和微观途径入手，
10、主要体现在三个方面：1）节约用地，特别是控制非农建设用地标准，减少对农用地特别是耕地的占用；从规模经济的角度来看，土地作为一个基本的生产要素，当土地面积极小时，土地成为生产过程中的限制性因子，不利于其他生产要素的发挥，制约产品的产量(效益)；随着土地面积(规模)的扩大，土地与其他生产要素的配置趋于合理，产品产量(收益)增加的幅度大于规模扩大的幅度，产品效益递增；随着土地面积的继续扩大，土地规模逐渐过度，与其他生产要素的配置趋于另一种不合理，造成土地浪费，产品产量(收益)增加的幅度将小于规模扩大的幅度，直至收益绝对减少，出现负边际收益，产生规模不经济；2）微观层次上，改变现有土地利用模式，提高土
11、地利用强度和效率，挖掘建设用地和农用地的潜力。要使土地适宜性与土地利用现状用途相适应，在此基础上实现成本效益最大化，在保证一定的持有成本基础上（成本越低，最低利用强度也越低，越易诱发土地投机行为），实现土地利用强度的最优值（边际效益边际成本）；3）宏观上实现土地资源优化配置。一方面是区域上的土地利用结构调整，使之与经济结构相适应的同时，还要满足社会经济的可持续发展需求；另一方面，城乡、区域之间的土地供给不平衡，运用规划、市场、行政手段优化土地资源配置。总体上看，节约和集约土地利用是实现土地合理利用这一共同目的途径和手段。节约利用土地侧重土地投入的减少，表现在土地优化配置和用地方案的优化；集约用
12、地侧重用地效益的提高，强调用地的效果，重在用地模式的选择。二者具有相关性：节约使用土地必然迫使土地使用者集约使用土地，集约使用土地必然导致土地节约使用。22 指标体系构建原则通过对土地利用的基础性研究，构建土地节约与集约利用的指标体系。由于影响因素众多，在具体应用层次分析法分析土地节约与集约利用时，既不可能、也没有必要全部选取，具体指标的选取主要考虑以下基本原则：1）重要性原则：对上层指标或具体开发区而言，选取相对重要的指标。2）代表性原则：对上层指标或具体项目而言，选取具有整体代表性的指标。3）可操作性原则：选取易于调查或容易收集资料、具有可比性的相关指标，指标的选取应结合实际数据的可获得性
13、、准确性和可靠性。4）引导性原则：指标的选取应规范和引导未来的土地节约与集约利用的发展模式和方向。5）系统性原则系统反映城镇、农用地、建设用地集约利用程度的各子系统之间相互协调，能整体上反映土地集约利用水平；6）全面性原则从社会、经济、环境和土地利用的角度综合分析按差异划分土地集约度；7）区域性原则在普遍性土地节约与集约评价指标体系的基础上，视具体的区域进行选择，侧重放在土地的经济效益和使用效率；8）动态发展原则社会经济发展与土地利用之间的关系是动态变化的，评价因子随着时间、空间的变化而进行变更。23 指标体系的构建从面（城市）、区（开发区）、点（项目）等不同尺度，不同区域，土地利用基础、类型
14、、结构、投入产出、发展趋势等方面，研究建立咸宁市土地节约与集约利用评价指标体系。土地集约利用程度在不同的空间层次上，参照的背景是不一样的，其成果的应用对象与技术方法也不尽相同。根据具体指标的选取的基本原则，在不同空间模式下进行土地节约与集约利用评价选取指标时有所不同。231 农用地节约与集约利用评价指标体系农用土地利用一般包括三个空间层次，即单个地块的土地利用、若干地块所构成的均质区域即所谓潜力区的土地利用以及农用地总体土地利用。因此，针对咸宁市土地利用特点，主要从宏观层次以整个农用地作为评价对象侧重从土地资源的开发利用程度，农用地布局和用地结构的合理性等方面。咸宁市农用地节约与集约利用潜力总
15、体评价指标体系按以下思路和步骤进行设计：首先，从土地集约利用的本意出发即土地投入和利用强度设计相应的评价指标。这些指标可以分为三个方面：一是土地利用资金投入的强度；二是土地利用的人力投入强度；三是土地利用的结构。其次，从农用土地利用综合功能及土地利用效益整体性出发，以市场化、现代化、可持续发展为目标设计相应的评价指标。土地利用经济产出效率指标包括两个方面：一方面是土地直接开发的效益指标，如农用地利用产值效率、人均居住面积、农户家庭纯收入等；另一方面，一些指标虽然不直接反映土地利用的投入产出效益，但与土地集约利用约束程度或合理利用程度密切相关，主要包括土地资源配置机制、土地利用结构、布局等因素。第三，从土地集约利用动态发展趋势出发设计对应的指标体系。反映土
