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1、2企业管理控股公司组建的原则步骤和方法20XX年XX月控股公司组建的原则、步骤和方法控股公司作为新型有资产管理体制中的重要壹环，它的构建必须符合社会主义市 场经济的要求，服从于国有企业进行现代企业制度创新的需要。针对我国传统国 有资产管理体制下存于的政企不分、政资不分等种种弊端，控股公司的组建和运 行必须遵循以下原则：（壹）控股公司组建的原则 1政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开。 于传统体制之下，中央人民政府既是国家政权的社会经济管理者，同时又是全民 所有制资产（即国有资产）所有权的代表者。政府部门集社会经济管理职能和国 有资产所有权管理职能于壹身。其结果带来壹系列矛盾和弊端：第
2、壹，造成政企不分。政府作为社会管理者，是企业的婆婆；作为所有者，同 时又是企业的老板。政府通过双重权力，干预企业生产运营活动。这是造成政 企职责不分，对企业管得过多、统得过死的壹个重要根源。于这种情况下，企业 既不能自主运营，更不能自负盈亏。改革开放以来，为了实现政企分开，转换企 业运营机制，政府制定了许多政策措施。从 1979 年扩大企业企业自主权开始， 到 1992 年颁布全民所有制工业企业转换运营机制条例。但至今企业的运营自主 权也没有得到全面地落实，政企仍然处于难分状态。这除了财税体制不合理等问 题外，根本原因就于于国有资产产权管理体制的改革，始终没有沿着政府的社会 经济管理职能和国有
3、资产所有者职能分开的方向进行。因此，政企不分的根源于 于政资不分。只要政府继续集俩种职能于壹身，政企就不可能完全分开，从而企 业运营机制也就难以转换。第二，用社会目标冲击盈利目标。各级政府面对国有企业具有双重身份，既是行 政管理者，又是所有者。这样，于日常管理活动中，难以分清所有者行为和行政 管理者行为的边界，其结果，壹方面用行政手段行使所有者职能，另壹方面以所 有者权能达到行政目的。后者主要表当下用社会目标冲击盈利目标，如国家作为 社会管理者，要求企业承担安排就业、稳定物价等种种社会责任。这不仅直接影 响企业经济效益的提高，而且对企业经济效益的情况，也难以做出正确的评价。 第三，所有者职能也
4、会冲击行政职能。于俩种职能不分的情况下，各级政府的经 济管理部门，大部分精力用于管理国有企业，甚至只能管到预算内企业、归口企 业。对其他经济成份的企业则无力顾及，调控不力。这是所有者职能影响或冲击 社会管理者职能的具体表现。第四，混淆了俩种预算资金的界限。依靠政权职能，通过税收集中的资金，其性 质属于恩格斯讲的社会扣除，应纳入政府公共预算，主要用于维持国家机器的 正常盍和社会发展所必需的无偿投入。依靠所有者职能，通过上交利润集中的资 金，其性质是资本收益，应纳入国有资本建设性预算，主要用于再投入。灾俩种 预算应分开，避免混收、混用、混管。有鉴于此，新的国有资产管理体制必须坚持政企分开。政府俩种
5、职能之所以分开， 从根本上说，是因为它们是俩种不同的职能，应当由俩个主体分别行使。第壹，俩种职能产生的依据不同。所有者职能产生的依据是财产权；社会经济管 理职能产生的依据是政权。马克思曾经指出：于我们面前是俩种权力：壹种是财 产权，也就是所有者的权力，另壹种是政治权力，即国家的权力。（马恩选集 第 1 卷第 170 页）。财产权即国家所有权和行政权是俩种不同性质的权力。国家 所有权是由国家对财产所享有的占有、使用、收益和处分权构成的，是依据民法 所确认的壹种财产权形式。所有权的客体是国有资产。行政权是依据行政法规定 的权力，由国家各级行政机关发布法规、命令，采用强制手段实行的。既然如此， 由财
6、产权和行政权这俩种不同性质的权力产生的政府的社会经济管理职能和财 产所有者职能也是不同的，因而应当分开。第二，俩种职能行使的范围不同。政府作为所有者，其行使职能的范围仅限于国 有资产的企业，不论这些企业是于国境之内，仍是于国境之外；作为社会经济管 理者，其行使职能的对象是全社会，其职能范围遍及各种不同的所有制企业，但 仅限于国境之内。第三，行使俩种职能的实际工作内容不同。作为所有者，主要是管理和运营国有 资产；作为社会经济管理者，则主要是管理包括经济活动于内的各种社会活动。 第四，俩种职能所追求的目标不同，作为所有者，追求的主要是经济（商业）目 标，是盈利目标，实现国有资产的保值和增殖；作为社
7、会经济管理者，追求的主 要是社会目标，是整个宏观经济的稳定和社会经济秩序的稳定以及保障社会就业 等。第五，行使俩种职能的手段不同。行使所有者的职能，主要是通过控制产权，从 内部去影响企业行为，从而贯彻所有者的意图；行使社会管理者职能，则是利用 政权发布各种法规、指令，从外部约束企业行为。从之上五个方面能够见出，政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能是俩 种不同职能它们各自的性质、管理目标和行使方式是不同的，因此，政府俩种职 能应该分开。2出资人所有权和企业法人财产权相分离，维护所有者权益，不干预企业运营 自主权。现代企业制度的壹个重要特征是产权关系清晰，即企业中的国有资产所有权属于 国家，
8、企业拥有包括国家于内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民 事权利、承担民事义务的法人实体。控股公司是现代企业的组织形式，它于行使 产权管理时需遵循出资人所有权和企业法人财产权相分离的原则，只行使出资者 （股东）的权利，不得干预企业法人财产权。这壹原则相对于中国长期以来政府 直接管理和运营国营企业的旧体制，具有十分重要的意义。依据十四届三中全会决定，出资人所有权和企业法人财产权相分离这壹原则 的基本内容是：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家于内的出 资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体； 企业以其全部法人财产，依法自主运营，自负盈亏，照章纳
9、税，对出资者承担资 产保值增值的责任，出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、 重大决策和选择管理者等权利，企业破产时，出资者只以投入企业的资金额对企 业债务承担有限责任。出资人所有权和企业法人财产相分离的原则，要求正确处理好出资人所有权和企 业法人财产权的关系。这里，需注意以下几点：1企业法人财产权和出资人所有权是紧密关联的。于现代企业中，资本来源分 散化、多元化，乃至社会化，导致企业的整体资本所有权不再归属于某壹单个出 资人，而属于出资人群体的集合。企业法人财产权作为出资者整体所有权的体现， 是出资人所有权的壹种表现形式。真实的出资人所有权是构成企业法人财产权的 实体。离开了
10、出资人，法律不能凭空创造企业法人，财产权。任何企业法人的设 立，均必须要有出资人真实的资本财产投入没有出资人，也就没有企业法人。因 此，那种企业法人财产权能够脱离出资人的所有权而独立存于的观点是值得商榷 的。中国国有企业制度的症结就于于没有明确出资人所有权和企业法人财产权的 关系，且使之规范化。其中最突出的壹点是国有企业出资人虚置，没有具体的、 和切身利益关联的出资人主体来有效地维护、承担和行使所有权。国有企业产权 关系模糊，出资人和债权人混淆，导致许多政府机构均以所有者身份来管企业。 而当企业亏损以至破产时，却搞不清楚应由谁来承担什么样的责任和破了哪壹个 具体出资人的产。因此，不解决国有企业
11、出资人身份问题，只是把原来就是法人 的国有企业再冠以真正的法人，且再三强调法人财产权的独立性，且不能真正 解决国有企业面临的种种问题。2法人财产权的相对独立性。说法人财产权和出资人所有权是密切相连的，这 且不等于说法人财产权和出资人所有权就是壹回事。其实，企业法人财产权是有 相对独立性，这主要表当下：第壹，独立的财产权。根据公司法中的资本不变原则，出资人壹旦投资入股就不 能抽回资本，出资人对现实资本的占有支配权就壹次性地让渡给法人公司，法人 公司因此而形成了自身独立的财产。严格意义上讲，出资人只能说他拥有该公司 的股权而不是财产权，由出资人投资形成的现实资本当下成了只有法人公司才能 实际占有的
12、对象，成了法人公司的财产。第二，独立的运营管理权。法人公司既然有独立的财产，那么，它也就拥有对自 己财产的独立运营管理权。能够自己确定运营目标，法人公司能够像自然人那样 占有支配和依法处置公司资产，能够分配和使用资产收益。它仍能够和其他法人 或自然人发生各种社会经济关系，且独立承担壹切法律后果。因此，法人公司的 运营管理权是独立的和完整的。总之，出资人所有权和企业法人财产权之间的关系是既密切关联，又相对独立。 于实践中，要把保障出资人所有权和落实企业法人财产权结合起来。结合中国国有资产管理体制改革的实际，出资者所有权和企业法人财产权相分离 原则要求正确处理好控股公司和下属企业的集、分权关系，防
13、止国有控股公司对 子公司的过度集权。世界银行研究方案认为，随着壹国工业化的深化、市场的复 杂性和竞争性的加强，那种对国有企业死板僵化和官僚主义的管理模式将被淘 汰，分权程度较高的管理结构具有了客观必然性。从国际经验见，国有综合性控 股公司的经验之所以失败，是因为综合性控股公司常常机构臃肿，对工业活动所 特有的瞬息万变反映迟钝，容易导致过多的政府干预。因此，进行方案建议，如 果建立专业性控股公司，政府应该保证权力下放的过程且不停留于控股公司董事 会这壹层上，而应该将权力下放到业务公司（企业）的董事会和管理层。 中国于组建控股公司试点过程中，很多同志对控股公司这壹中间层次表示担忧， 怕因而上收了企
14、业的运营自主权。也有人担心，政资分开后，原来只有行政主管 部门，当下又有了控股公司，增加了新的婆婆，把下面的企业管得更死。于各 地主管部门改组成为控股公司的实践中，确实存于着主管部门变成行政性翻牌公 司的危险。有些地方成立控股公司后，主管部门仍然保留，且俩个机构的正职能 够兼任。有些地方的控股公司仍承担部分政府职能和行业管理职能。凡此种种做 法均增加控股公司成为行政性公司的潜于危险。因此，组建控股公司过程中必须严格遵循出资者所有权和企业法人财产权相分离 的原则。控股公司只行使产权（股权）管理职能，不干预企业运营自主权，更不 能上收企业的运营自主权。如果这壹原则遭到破坏，那么，我们所有搞活国有企
15、 业的改革措施均将付之东流！ 3促进国有资产的优化配置和合理使用，实行跨行业、跨地区运营，提高国有 资产的整体运营效益。如前所述，控股公司是壹个跨地区、跨行业、跨所有制，甚至跨国界的经济组织， 它能够于更大范围内和更广阔的区域内组织国有资产的合理流动和优化配置，从 而提高国有资产的整体运营效益。于完善的产权交易市场上，控股公司将成为产权交易主体，通过购入股份，实行 参股、控股，优化企业组织结构和产业结构，实现国有资产合理配置。国有企业 财产的所有权属于全民所有，即国家所有，由国务院统壹行使，企业只拥有运营 权，国有企业本身不能出让自己。国有企业产权的出让方必须是国有资产产权运 营机构。现阶段，
16、国有资产产权运营机构或称投资主体，主要包括国家授权投资 的机构或者国家授权的部门。国家授权投资的机构是指国家投资公司、国家控股公司、国有资产运营公司以及 有条件的企业集团的集团公司。随着政府职能的转变，产权交易市场的健全和完 善，控股公司将成为产权交易市场上产权交易的重要主体。这是社会主义市场经 济发展的必然趋势。控股公司按照市场经济的原则，通过资本金运营和自身组织功能，组织国有企业 兼且、拍卖、租赁及闲置资产调剂，使国有资产打破过去的封闭凝固状态和条块 分割，进入市场运营、流动、实现优化配置。从中国各地初步发育的产权交易市 场行为见，企业兼且收到了比较明显的效果。生产要素经过优化组合，提高了整 体经济效益。对于整个社会来说，这种资产存量于企业间的重组，能够有效地利 用现有资产，增加总供给，使存量资产发挥较好的效益。另壹方面，通过企业兼 且
