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1、水上安全监督管理长效运行机制的探讨The related factor of longterm operational mechanism about maritime Transportation Management & Safety Supervision.摘 要：本文在肯定水上安全监督管理部门长期以来在水上安全监督管理上不懈的努力、探索及取得的成就同时，以广东省水域发生的三起重特大水上交通事故为例，对现有水上安全监督管理体制及传统的监督管理措施进行更深层次的思考，认为引入和实行“引导型政府职能模式”，是目前建立我国水上安全监督管理长效的运行机制的关键关键词：事故高峰、引导型政府职能模式
2、、长效运行机制Abstract：The paper briefs the importance、effort and achievement of Chinese maritime Transportation Management & Safety Supervision departments for a long period. On the basis of the researches of causation about the marine accidents takes place on Guangdong，the related factor of longterm oper
3、ational mechanism about maritime Transportation Management & Safety Supervision is bring into effect of the Directingtype Governments Function Mode.Key words：Peak accident；the Directingtype Governments Function Mode；longterm operational mechanism据统计，2007年1到11月，我国水上交通事故因“砂石船”造成的比例为18.4%，沉船比例则达32.5%多年
4、来，海事部门对运砂船的管理及其它水上安全监督管理进行了许多有益的探索，采取了各种措施2007年6月份以来，广东局辖区呈现事故多发的趋势，发生的三起重大水上交通事故（下称“三起事故”）均与运砂船有关 “三起事故”发生后，交通部在全国开展的防船舶碰撞、防泄漏的专项整治活动的及时性、重要性和必要性是值得肯定的鉴于此，本文就如何建立长效运行机制谈谈自己的看法和观点1 水上交通安全历史回顾从历史的数据上看，从建国到2000年，我国历史上出现过的四次事故高峰时间为：1958-1961年、1970-1972年、1977-1979年和1994-1996年，高峰间隔时间分别为9年、5年、15年1（具体见图1）图
5、1 我国历史上四次事故高峰据交通部资料显示，2000年1-10月份，全国共发生一般以上水上交通事故467件，死亡473人，死亡人数比去年同期上升282，全国每三天要沉两艘船2001年水上交通事故死亡人数490人安全生产专家罗云教授认为，我国第五次事故频发高峰从1999年下半年就开始了1， 2000年是建国以来第5次水上交通事故的高峰期我国就此开展水上交通事故的全面强化整治工作并取得了明显的效果，具体如下：2001年广东辖区水上交通事故宗数比上年下降462、2002年下降23，2003年下降13，2004年下降24“十五”期间水上交通事故件数、死亡人数同“九五”相比，分别下降了32.7%和41.
6、3%32006年全国水上交通事故件数、死亡人数、沉船艘数、直接经济损失同比分别下降17.2%、21.5%、18.5%和10.6%4这充分说明近几年来水上安全监督管理法制建设、体制建设、监督管理手段、海事信息化工作取得的显著的成绩5及“船舶定线制和报告制”、 VTS、蓝色光“沿海通航标志”等方法手段的有效性并可用“水上交通安全形势喜人”来形容62 对广东省2007年水上交通安全形势引发的思考从2007年起，广东省水上交通事故呈明显上升趋势2007年1月份，广东海事局辖区发生：事故5件，死亡3人,沉船4艘，经济损失256.7万元，与去年同期相比，除死亡人数外，其他指标分别上升67，100和1016
7、水上交通安全形势趋严峻2007年至今，广东省海事局管辖水域还发生了“三起事故”首先是“6.6”重特大水上交通事故，该次事故造成6人死亡，3人失踪接着是“6.15”重特大水上交通事故，该次事故造成4辆汽车坠江，9人失踪该两起事故是在广东局开展安全生产月中发生的六月两起重特大水上交通事故发生后，交通部定于2007年7月1日到2007年12月31日在全国开展的防船舶碰撞、防泄漏的专项整治活动，重点整治的船舶就包括砂石料运输船广东省海事局对辖区进一步加大了管理力度，特别是“全面深入开展砂石船专项整治”如：江门海事局在2007年68月共检查采砂船88艘次，运砂船1849艘次，查处违章船舶86艘次，检查砂
8、场码头178座次，检查采砂点52座次；湛江海事局在为期两个月的砂石船专项整治活动期间，共查处超载运砂船25艘次，责令停航整改23艘，拆解“三无”砂石船6艘，“有效消除了安全隐患”广东省海事局在整治活动期间，几乎实施了过去各种有效的监督管理措施采取的措施可概括为“投入大量的资金改善安全基础设施、实施减少事故直接措施、扩大信息服务范围”在上述措施的实施中甚至可以评价为“人人称职，无人失职”该类措施的有效实施也正是工业化国家之所以能够在短短十年内遏制交通事故的增长势头7的原因在这种情况下，对广东省水上交通事故率的反弹，特别是对 “11.23”事故的发生，应予以更深层次的认识和应有的反思，至少应思考：
9、一是交通部双防专项整治活动的及时性、重要性和必要性是毫无疑问的，但水上交通安全监督管理如何实现 “建立一个长效的运行机制” 6的要求？二是为何广东省水上安全监督管理部门在有效实施传统监管措施下出现了水上交通事故率的反弹和振荡？三是有效实施水上交通安全监督管理时如何符合“服务国民经济和社会发展全局”的要求？3 正确处理“一个挑战和两个矛盾”2007年1月16日，交通部副部长徐祖远在新闻发布会上说，做好水上安全工作的关键是要建立一个长效的运行机制6“三起事故”的发生警示我们建立一个长效的运行机制至少要处理下列关系：一是经济发展要求与安全监督管理的矛盾“三起事故”的发生地点均位于珠江水道，珠江被称为
10、“海上黄金通道”珠江口水域是我国通航环境最为复杂和水上交通事故多发水域之一运砂船事故的背后有巨大的经济利益推动，这就是广东建筑市场年需砂量逾亿立方米，每年出口到日本、中国台湾、中国香港的河砂达千万立方米回顾五次事故高峰可发现，三次发生在经济环境变化的关键时期，即“大跃进”期间、“改革开放”初期和重复建设问题突出时期1建国以来我国工伤事故的教训之一是事故高峰出现的时间与幅度往往与经济建设的高速发展同期同步3笔者认为，“三起事故”的深层诱因是近年经济形势的快速扩张引发了对砂的巨大需求而水上交通安全的监督管理需要协调好与经济发展要求之间的矛盾“三个服务”中第一项就是服务国民经济和社会发展全局，为构建
11、社会主义和谐社会提供交通基础设施徐祖远副部长也要求海事系统：努力做好“三个服务”促进经济社会和谐发展9水上安全监督管理要立足于促进水运生产力的发展二是传统的水上安全生产管理模式取得重大成绩的同时，也面临着新的挑战近两年来，通过整顿，“三无”运砂船和超载现象已大为减少“三起事故”中，运砂船和船员均持有有效证件，表面符合“船舶适航、船员适任”的要求期间广东海事部门 “人人称职，无人失职”， 运砂船又是交通部“两防”专项整治活动重点整治的船舶 “11.23”事故的发生，说明经济建设的高速发展带来的水上安全监督管理的复杂化，它对传统的水上安全生产管理模式提出了严峻的挑战，也警示我们两点：一、要重视和正
12、确看待我国交通事故已经出现振荡期7；二、仅是专项整治措施不足以长期面对这种挑战，专项整治措施取得成果也不等同于长效的运行机制的建立三是优化和降低水上安全监督管理成本和提高水上安全监督管理水平的矛盾海事部门承担的安全监督管理工作包括法规规范建设、通航管理管理、船舶监督管理、船舶检验、船员管理等工作，但人员配置与经费等则是有限的以广东海事局为例，该局拥有职工人数仅4000多人，辖区内海岸线长4176公里，水域面积48.17万平方公里，通航河流998条，内河通航里程1.36万公里；辖区内有120个开放口岸、2900个码头泊位；2004年进出港船舶279万艘次，港口货物吞吐量7.18亿吨，运输船舶持证
13、船员15万人处理好优化和降低水上安全监督管理成本和提高水上安全监督管理水平的矛盾是必须面对和解决好的问题，否则就无法真正实现建立长效的运行机制的目标，也无法在日益复杂的水运管理局面和各种复杂的经济体管理中，不致于陷入无序状态4 引入和实行“引导型政府职能模式”在我国，1998年始进行的行政改革引发了政府职能模式的热烈的讨论张康之教授提出“确立和完善有中国特色的社会主义引导型政府职能模式是现阶段发挥政府职能的必然选择”10引导型政府职能模式的任务包括政府在治理中需要发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式10廖锦亮则提出，使政府职能回归到经济调节、社会管理、公共服务和市场
14、监督上来，从而降低政府成本，提高效率11对于水上安全监督管理部门而言，由于存在前文所述的“一个挑战和两个矛盾”，引入和实行“引导型政府职能模式” ，对我国水上安全监督管理长效的运行机制的建立将是有益的，也是符合服务国民经济和社会发展全局的要求的2007年的“三起事故”揭示了水上安全监督管理现有模式存在着一定的市场失效的问题，即现有的监管模式在多元经济主体情况下，对包括运砂在内的水运经济市场的准入、运输质量及合适激励机制的建立中，存在类似运砂市场出现的监管、砂场、企业、船员、船舶的信息不对称它将会使海事部门无法全面、长期的仅凭为数不多的海事管理官员通过有效发挥市场准入和市场秩序监管的经济调节职能
15、，为公平合法的竞争者提供、建立和维护公平竞争的环境从经济逻辑上讲，以运输船为例，由于在运输船、砂场、用砂企业和水上安全监督管理部门等多种利益主体之间没有形成一套有效的激励和约束制度，加上从业人员缺乏有效的自律意识，总体的激励机制扭曲，使各个环节存在的市场竞争失效被放大，在经济形势的快速扩张引发了对砂的巨大需求产生的利益推动的情况下，就难免出现了顶着专项整治上的重大事故的出现这也正是“中华人民共和国海事局自2003年6月1日起在全国范围内开展评选安全诚信船舶活动以来，并没有预期的那样得到长足的发展”的原因12，而引入和实行“引导型政府职能模式”，将能够通过经济调节、社会管理、公共服务和市场监督，
16、将水上运输市场引导向行业自律，进而产生有效的激励和约束制度，形成水运从业人员有效的自律意识，利于长效运行机制的建立5 结论最后，笔者认为，在增加水上安全监督管理人员的数量和长时间的进行专项整治中，应考虑到是否造成水上安全监督管理成本的不合理增加，应考虑到实施水上安全监督管理过程中造成的企业、船舶经营成本的不合理增加，即应建立“一个负责任的政府也应该是讲究成本意识的政府” 11的理念服务国民经济和社会发展全局即是提醒我们“政府运作不计成本给经济和社会发展造成巨大损失” 11始于1998年的第四次机构改革对政府职能提出了不应过多干预经济的要求，水上安全监督管理同样不应过多的直接干预市场的公平竞争，而应引导市场的竞争向有利于公平守
