审计工作中如何理解施工合同实质性内容《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出 之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同招标人和中标人不得再行 订立背离合同实质性内容的其他协议但是，《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共 和国合同法》以及《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》 都没有就什么是合同实质性内容作出规定，使得参与建设工程施工活动的各方主体，在界定工程 施工合同实质性内容等问题上产生了很大分歧，不仅难以保障合同当事人的合法权益，影响建设 工程施工合同的正常履行，而且，如处理不当，势必侵犯其他未中标人的合法利益乃至国家利益 和社会公共利益因此，如何正确理解建设工程施工合同实质性内容，甄别背离中标合同实质性 内容变更与合同正常变更，是摆在工程管理人员特别是合同管理者面前的重要课题一、背离建设工程施工合同实质性内容变更产生的原因所谓背离建设工程施工合同实质性内容变更，是指建设工程施工发包人与承包人依据招投 标文件订立中标合同后，在不具备法定变更事由的前提下，采取签订补充合同（补充协议、签证 单、工程联系单、会议纪要等形式，对中标合同已明确约定的合同价款等实质性内容加以修改 以规避政府行政监管，损害国家、集体、合同当事人、未中标人或第三人利益的行为。
究其原 因，可以概括为以下三个方面一是工程施工发包人与承包人为了共同获取不当利益，对中标合同实质性内容进行修改， 达到虚假招标的目的这种情况一般表现为直接调增合同价，改变合同计价模式，延长合同工期, 降低工程质量目标这类现象比较集中地发生在政府投资工程当中，发包人与承包人通过签订 背离工程施工合同实质性内容的其他协议，达到侵吞政府资金的目的二是工程施工发包人利用自身优势，违背承包人意愿，对承包人提出种种苛刻要求,在中标 合同的基础上进一步降低造价，提高工程质量目标，缩短工期或者增加工作量，借订立其他协议， 规避政府监管三是个别工程施工承包人千方百计中标后，在施工合同履行过程中，利用发包人对工程管 理业务不熟悉，或者采取消极怠工，诱骗、迫使发包人订立背离合同实质性内容的其他协议这 种情况下，背离合同实质性内容一般表现为无正当理由延长工期、材料设备价格按实结算等承 包人从中渔利二、如何正确理解施工合同实质性内容要界定后面签订的补充协议是否在本质上背离了依据招投标文件订立的施工合同必须要 深刻理解、准确把握建设工程施工合同实质性内容一施工合同实质性内容是指工程价款、工程质量和工程期限施工合同实质性内容是指建设工程施工合同中确定双方当事人基本权利与义务的条款。
建设工程施工合同内容包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工 程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量 保修范围和质量保证期、双方相互协作等条款根据《合同法》第二百六十九条：“建设工程 合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同之规定,工程施工承包人的主要义务是 保质按期完成施工任务，并享有按合同约定得到工程款项的权利;工程施工发包人的主要义务是 按时足额支付工程价款，并享有按合同约定期限接受符合合同约定质量目标的工程产品由此 可见,工程价款、工程质量和工程期限对施工合同当事人之间的利益影响最大决定了双方的基 本权利与义务当事人双方经过协商在上述三个方面以外对合同内容进行修改都不会涉及利 益的重大调整，不对合同的性质产生影响因此，建设工程施工合同的实质性内容可以概括为工 程价款、工程质量和工程期限二工程价款的具体范畴工程价款、工程质量和工程期限三方面之中,工程价款内涵最为丰富理论上讲,工程价 款应包括建设工程施工合同发承包双方在竣工结算时确定工程总价款所涉及的各项内容具体 来说：1. 工程承包范围；2. 承包方式；3. 合同价款即合同价绝对值;4. 合同价款的确定方式（固定总价合同、固定单价合同还是可调价格合同；5. 工程计价方法或标准；6. 工程变更价款计算方法；7. 承担风险的范围与幅度以及超出约定范围和幅度合同价款的调整方法；8. 工期提前或延后的奖惩办法；9. 工程质量目标考核办法；10. 材料设备供应方式；11. 工程价款支付方式（主要指数额、期限；12. 索赔方式等。
例如，中标合同价为500万元，补充协议变更为600万元;中标合同约定为固定价格合同， 补充协议变更为可调价格合同;中标合同约定工程变更价款按中标价同口径综合费率8%计算， 补充协议对工程变更价款综合费率调整为12%;中标合同约定为包工包料承包方式，补充协议调 整为劳务承包方式等等，都应属于背离中标合同实质性内容的情形三、建设工程施工合同实质性内容有效变更的条件《招标投标法》第四十六条规定招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其 他协议，目的在于杜绝合同双方签订阴阳合同或黑白合同，体现了招标投标活动公开、公平、公 正的原则，同时也保护国家利益、社会公共利益、其他未中标人的合法权益但并不是说通过 招投标方式成立的建设工程施工合同实质性内容绝对不能变更只要符合法定事由，合同双方 仍然可以依法签订补充协议，对合同约定的价款、工期或质量等实质性内容进行变更通过招投标方式订立的工程施工合 同，其实质性内容有效变更应同时具备以下条件：（一存在变更的法定事由如果建设工程施工合同履行过程中的实际情况与招标投标所依据的客观情形相比已发生 了本质变化，如物价暴涨、国家政策性调整，即建设工程施工合同存在法定变更事由，此时如果 禁止当事人对合同实质性内容作出调整,不符合《招标投标法》、《合同法》的有关精神。
二合同当事人协商一致《合同法》第七十七条规定：“当事人协商一致,可以变更合同建设工程只有具备了 法定变更事由的条件，经合同双方当事人协商同意，在既不侵犯第三人的利益（包括国家利益、 社会公共利益和未中标人合法权益，又能保证合同主体之间不因权利义务失衡而显失公平的前 提下，才可以对合同的实质性内容进行变更三履行变更备案手续最高人民法院副院长黄松有就《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解 释》答记者问时明确：“法律、行政法规规定中标合同的变更必须经过法定程序”，“合同变更 的内容，应当及时到有关部门备案，如果未到有关部门备案，就不能成为结算的依据合同当 事人签订了一份与经过备案的中标合同实质性内容不一致的其他协议合同的性质已经发生了 根本性的变化，原先备案的中标合同已不再适用因此,工程施工合同当事人及时到有关部门办 理合同实质性内容变更备案手续，既是国家行政监管的需要，更是保护当事人在发生合同纠纷时利益免受损失的有效手段四、界定是否背离施工合同实质性内容变 更应把握的两个问题（一）不得订立背离合同实质性内容的其他协议只适用于招标工程 通 过招标投标方式成立的建设工程施工合同同时受到《合同法》和《招标投标法》的双重调 整，因此，只要是建设工程施工实行招标发包，不管招标的方式是公开招标还是邀请招标， 发承包双方都不得订立背离中标合同实质性内容的其他协议。
对直接发包成立的建设工程 施工合同而言，只受到《合同法》的约束，合同变更适用一般变更的原则，在订立合同之 后，只要是合同双方协商一致且不违背法律、行政法规规定的，即使涉及合同实质性内容变 更，也应视为有效变更，而且无须备案二）判断是否背离合同实质性内容变更，须把 握变更的量化程度建设工程施工发包人、承包人通过招投标方式订立合同后，任何一方当 事人都享有依法通过协商变更合同内容的权利即使涉及诸如工程价款、工程期限或工程质 量等合同实质性内容的变更，也要根据合同履行过程中的客观情况并结合工程施工合同的具 体条款加以判断如只是对工程设计变更价款的计价方法稍微有所调整，不宜一律认定为背 离了合同实质性内容背离合同实质性内容的情形，应当区别于一般的合同实质性内容不一 致的情况，必须是与中标合同实质性内容不一致程度达到一定的界限，以致合同当事人之 间权利义务关系失衡，才能按背离合同实质性内容论处，实际上要把握一个程度问题五、建议有关 部门尽快出台合同实质性内容的法律解释目前，由于有关部门尚未对合同实质性内容作出具 体规定或解释，建设工程施工合同当事人在实际操作时无据可依，难以辨别合同变更是否 背离了中标合同实质性内容。
一旦招标工程涉及施工合同内容变更，若动辄办理合同变更备 案手续，不仅耗费有限公共资源，也不利于合同的顺利履行，因此，建议有关部门抓紧出台 建设工程施工合同实质性内容的法律解释在制订合同实质性内容解释条文时，既要考虑维 护原合同的严肃性，不得随意更改合同实质性内容，也要兼顾保护合同当事人变更合同的合 法权益，不能利用这一条款，禁止合同的合法变更。