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1、老年人权益保障法实施状况及暴露问题关键词：老年人；权益；保障法；浅析根据当前我国老年人权益保障的立法实施情况，作者试图从立法和实践两个方面细化老年人权益保护存有的问题和改革措施，从而为整个老年人权益保护体系的构建提供建议。中华人民共和国老年人权益保障法，是我国为保护老年人权益专门制定的一部法律，该法的实行，为我国亿万老年人权益的保护起到了巨大的作用，也是我国社会发展的巨大进步。但不可否认，因为十年来我国经济社会发生了巨大变革，老年人权益保障法却没有及时作出修改，也没有制定配套的行政法规，使得老年人权益保障工作与现实社会严重脱节。该法出台后，也没有明确该部法律在老年人法律体系当中的地位，以及与其
2、他法律、法规当中相关保护老年人权益的规定的关系问题，加上指导性条款太多，其可操作性低，立法不够完善具体，内容不全，立法明显滞后的问题日逐突出，主要表现在：（一）保护老年人权益立法的指导思想和基本原则不够明确，使得立法目标难以实现。（二）老年人权益保障法的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足。因此，作者针对当前的立法情况和通过该法实施过程中表现出来的问题重点作以下阐述：“强化立法过程中对老年人权益的法律保障”（一）充分贯彻 政府主导，社会参与，全民关怀 的精神，体现社会主义制度的
3、优越性。（二）立法中要明确政府对老年人权益保护的责任。（三）要强调对老年人的精神赡养，尊重被赡养人的人格和意愿，对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助。建议：（一）将“不分年龄人人共享改革发展成果”写入法律。（二）将不分性别，年满65 岁为老年人的内容写入老年人权益保障法和劳动法。（三）确立公民有终身受教育的权利和健康就业的权利，修改教育法和劳动法。（四）建立老年人才登记、开发、使用和管理制度，大力发掘老年人才资源。（五）制定相关法律，建立农村老年人协会，以促进农村老年人的权益保护。（六）制订和完善与老年法相配套的实施细则或实施办法。1996 年 8月 26 日全国人大常委会第二十一次会议
4、通过并于 10月 1 日实施的中华人民共和国老年人权益保障法（以下简称老年人权益保障法），是我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，是我国保护公民特殊群体权益的又一部重要法律。老年人权益保障法的制定和颁布实施，初步形成我国对特定人群权益保障的法律体系，标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。该法在当时既适应了中国人口老龄化发展和老年人权益保障的客观要求外，更重要的是法律规定的内容符合中国的实际，体现了中国的国情，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿，是一部有中国特色的保护老年人合法权益的法律。老年人权益保障法主要有四个特点：即坚持以家庭养老为主；提倡老年人积极养老；强调家庭养老和社
5、会保障相结合；为老年人提供必要的法律援助。但随着我国改革开放的持续深入和市场经济体制的建立，该法与现实情况越来越不适应的情况也愈发突出，本文试图从立法和实践两个角度细化老年人权益保护存有的问题，从而为整个老年人权益保护体系的构建提供建议，以尽绵薄之力。一、现行老年人权益保障法立法层面的得与失现行老年人权益保障法是我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，该部法律的制定和颁布实施，初步形成我国对特定人群权益保障的法律体系，标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。法律规定的内容符合中国的实际，体现了中国的国情，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿，是一部有中国特色的保护老年人合法权益的法
6、律。该法实施10 年来，为我国确立依法养老，建设法制社会，增进公民的法律意识起到了巨大的促进作用，使我国亿万老年人的权益保障受到了法律的有效保护，促进了社会稳定和健康和谐发展。但是，因为老年人权益保障法于 1996年出台，当时时间仓促,理论准备不足, 调查研究不够, 致使法律本身存有很多不足, 包括立法技术的不足和实质内容的不足，主要体现在：（一）立法的指导思想和基本原则不够明确，使立法目标难以实现。“立法的指导思想和基本原则，构成一定立法的内在精神品格的主体框架。其本质与立法的本质是一致的” 1。法的制定又是为实现社会公共福利，即“必须以整个社会的福利为其真正的目标”2，这是法必须遵循的原则
7、、追求的终极目标。老年人权益保障法的颁布实施，无疑是社会主义民主法制建设的一大进步，可从当时的立法目的来看，并没有像人口与计划生育法那样把老年人口与经济、社会、资源、环境的协调发展或可持续发展作为当时的立法指导思想，也没有很好地贯彻“倾斜立法，保护弱者”的倾斜保护资源。正是因为立法指导思想和基本原则的偏差，导致整部法律的内容设置不尽科学，很多条款无法执行，立法目标难以实现。（二）老年人权益保障法的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。老年人权益保障法在中国法律体系的地位没有上升到一定高度，这是在我国全面进入人口老龄化的今天，老年人法律制度受到人们普遍重视后所提出的一个新问题。老年人作
8、为社会群体的一部分，具有双重身份。他们既是公民，又是老年人，因此对其权益的保护，既有普遍性，也有特殊性。首先，老年人作为社会成员，作为普通公民，其合法权益必须得到法律保护。我国宪法、民事法律、刑事法律等部门法律中对公民权益的保护，均包括对老年人合法权益的保护。其次，老年人作为社会成员中的特殊群体，可以说是弱势群体，法律对其合法权益的保障必须要有特殊的规定，尽管在宪法、民事法律、刑事法律等一些部门法律中，规定了一些对老年人合法权益予以特殊保护的条款，但过于笼统，缺乏针对性和可操作性。基于上述情况，在规范和界定老年人保护法的时候，应当将老年人权益保护法界定为我国现行法律对老年人的特殊保护法律，使之
9、既具有普遍性的权益保护，又具有特殊性的权益保护，只有这样，老年人的合法权益才能真正得到保障。（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足老年人合法权益的保护不仅是个法律问题，同时也有道德因素，要坚持“法治”与“德治”相结合，因为“道德规范与法律规范关于权利义务相统一的精神是一致的。道德规范是法律规范的基础，而法律规范又反过来强化和维护道德规范，在一定意义上可以说，德为法之魂，法为德之体”3。在实际立法中，有些道德规范直接被赋予法律效力。如山东省老年人权益保障条例第十条第二款规定：“赡养人应当履行对老年人经济供养、疾病医护、精神慰藉的
10、义务，保护老年人的生活水平高于家庭其他成员的平均生活水平。”第四款又规定：“赡养人不得强行将有配偶的老年人分开赡养。”从法律规定来看，该条款属于强制性规范。但是，对于违反该条款的行为的惩戒却没有一个明确的界限尺度，特别是对不履行生活照料和精神慰藉的义务行为，很难用法律予以惩戒。因此，要加大惩戒力度的条款，减少指导性条款，把权利义务关系统一起来。二、老年人权益保障法在社会中的实施状况及暴露的问题该部法律的实施，对于老年人合法权益的保障确实发挥了重要作用。对各地根据本地情况制订相关保障老年人权益的具本办法提供了法律依据，也为老年人维权和处理老年人权益受侵害的事件提供了法律保障，使我国数亿老年人的权
11、益得到了一定的保护。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，经济生活和社会生活领域发生了很多重大变化，老年人权益保障法在实施过程中也暴露出一些问题：（一）对老年人的特有权利法律规定不明确，导致落实难。除了同一般人所共有的权利外，老年人还有其自身的特有权利。那就是“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所教”。对于老年人来说，正是这些权益需要法律作出切实的、明确的保障，当执法者不按法律做，老年人就有依据向司法部门起诉，司法部门也可依法判决；对执法者而言，也是衡量他是否依法行政的试金石。在当今倡导依法治国的时代，对模棱两可、可有可无的法律应当进行修改。（二）对老年人权益保障法的宣
12、传广度和深度不够。一是对宣传贯彻该法的长期性、艰巨性认识不足, 虽然采取了一些形式的宣传, 但真正受到教育的主要是相关领导、老年人和老龄工作干部 , 而没有广泛地向敬老养老的主体- 中青年人进行宣传。二是宣传不够深入 , 有的地区和单位行动迟缓, 边远地区和很多单位还有死角 , 在很多部门和单位的干部群众中 , 对其主要条文内容不甚了解。三是对在宣传贯彻该法中反映出来的一些问题 , 尚未进一步研究解决。（三）老年人自我保护的法律意识不强，导致一些情况不能及时处理。一是法制观念淡薄, 观念陈旧。有的不知道自己享有哪些合法权益, 更不懂得如何去维护自己的权益。二是当合法权益受到侵害时 , 多数不愿
13、意诉诸法律, 怕家丑外扬而忍气吞声。（四）遗弃、虐待老人的违法行为时有发生，法律保护不到位。有赡养义务的子女相互攀比 , 推诿、拒养老人的事件屡见不鲜, 有的老人有病得不到及时治疗等问题也大量存有。同时, 各级组织在抓老年人维护合法权益工作方面又缺乏具体措施和工作力度, 有很多问题没有得到真正解决。（五）老年服务体系不够健全。政府在老年人权益保护方面，存有“说得多、做得少”、“唱功好、做功差”的现象，使得老龄事业的发展明显滞后于老年群体的需要, 与快速增长的老年人口很不相适应 ,致使老年人在继续受教育、生活服务、文化娱乐体育活动、疾病护理与康复等方面的权利没有完全落到实处。（六）相关部门配合不
14、够, 没有形成合力 , 致使有的老年人合法权益受到侵害后投诉无门。现实生活中 , 有的部门和单位把侵犯老年人合法权益 , 虐待、遗弃老年人, 看成是一般家庭纠纷, 不予处理或从轻处理, 甚至对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举, 不及时受理, 采取推诿、拖延。一些亏损企业老年职工生活保障问题难以彻底解决。这些问题不同水准的存有, 不仅影响了老年人的身心健康, 而且必将影响社会稳定的稳定和团结。三、修改老年人权益保障法时应注重的问题老年人权益保障法是依据宪法而制定的，是宪法的继续与延伸，同时它又是特别法中维护老年人权益的专门法律，可以说“是维护老年人合法权益的小宪法，是推动老年人工作和老年事业
15、发展的尚方宝剑”4。因此，依作者之见，老年人权益保障法的立法完善过程中应注重以下几个方面的问题：（一）充分贯彻“政府主导，社会参与，全民关怀”的精神，体现社会主义的优越性。现行老年法的分则部分，体现的以家庭养老为主，社会保障为辅的精神是当时的社会现实，但从现时代的实际出发，一般的孝道难以用法律强制力来保证，而应作为一种高尚的道德规范存有于人民中间。（二）立法中要明确政府对老年人权益保护的责任。各级政府要逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，编制立足长远的规划，保证充足资金的投入，这些都要以责任的形式在立法中予以体现。没有义务，没有法律责任，法律就如同虚设。只有当法律作出明确的规定，在老年人的权益得不到保障时，可以据法向司法机关起诉，司法机关也能做到有法可依。（三）要强调对老年人的精神赡养义务，尊重被赡养人的人格和意愿，对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助，使被赡养人感受到人间的温暖家庭特有的天伦之乐。四、立法建议
