地方环境行政管理体制改革

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1、地方环境行政管理体制改革摘要:国内环境管理体制以地方环境行政管理体制为基本,科学有效的地方环境行政管理体制能增进国内既有的环境管理体制的发展,可以改善环境状态,增进环境可持续发展。对国内既有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，研究导致国内目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的重要因素,结合国内的实际状况,不断改革地方环境行政管理体制,积极摸索国内地方环境行政管理体制科学发展的途径。 核心词:环境管理体制;问题;对策；改革。 环境管理体制是指国家有关环境管理机构设立、行政从属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、公司在环保方面的管理范畴、权限职责、利益以

2、及互相关系,核心部分是有关管理机构的设立、各管理机构的职权分派以及各机构之间的互相协调等问题。某些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会把公众参与的问题考虑进去。她们觉得，在环境管理体制的构造关系中，除政府的行为之外，尚有社会利益团队和管理行为人,它们都是较为重要的构成部分。环保事业在西方某些发达国家，已经具有较高的社会化限度,公司和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，国内与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设立,而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制,一般不纳入进来。 一、国内地方环境行政管理体制的现状。国内长期以来采用

3、的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制,由地方政府通过筹划、组织、调节和监督，来协调社会中的多种关系。这一体制的长处在于可以较好地发挥地方的积极性和积极性。通过近年的努力，国内已经形成了“由国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制,并逐渐形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推动国内环保事业的发展发挥了积极的作用。国内是一种人口大国，自然资源相对较少，环保工作起步也比较晚,正处在经济发展速度过快、管理手段较为单薄、环境意识尚有待于进一步提高的转轨时期，因此该体制具有一定的合理性和有效性。然而我们也应当看到它还存在着不

4、少的弊端,部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重,管理手段相对滞后,很难适应社会经济发展的客观需要,对于环保工作的开展具有一定的阻力。 国内政府对于环境管理机构的设立，大体上是一种倒“金字塔”的构造，即中央设立的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强;相对中央管理机构来说,各地方设立的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺少、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿国内的县级环保部门来说，它的技术人员编制较少,但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环保方面的有关专业知识,其中尚有一部分是在机构改革中被分流到了环保部门,同步又没

5、有较好的措施对人员进行培训。同步，环保部门的技术设备配备也比较落后，缺少基本的监测手段,不能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺少必要的管理手段,监管人员在现场进行执法重要依托自己的感性结识和已有的工作经验,这样及时取证就有一定的困难。由于缺少必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时达到现场，从而做出迅速应急反映。国内地方环境行政管理体制存在的重要问题有如下几种方面需要改革。 （一)中央政府和地方政府环境管理行为存在差别。 中央政府对于环保的态度非常注重,制定了一系列有关环保的政策法规,把保护环境上升到了基本国策的战略高度

6、。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所带来的外溢效应是不存在的，由于任何一种地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环保的态度就比较复杂,由于环境自身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，也许得到收益的并不是该地区而是邻近的其她地区,这样就使得某些地区忽视环保而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目的选择上，地方的目的函数与中央存在差别。中央政府强调全局的经济、社会发展与环保的可持续性,而地方政府的目的则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环保政策的决策与实行上,地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的

7、倾向。地方政府在贯彻环境管理的具体政策时，会与中央政府的规定产生某些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势,以“上有政策、下有对策”的方式，尽量地减少或避免自身利益的损失2 。因此，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差别。有学者觉得，从环保的纵向管理上来看，国内是以地区管理为主的管理体制,在这种体制下，各级政府的环保行政主管部门只对本级政府负责，在环保机构内部上级与下级之间只是一种业务指引关系， 建筑工程实习报告，上级对下级缺少应有的制约力,执法过程中容易受到人为因素的干扰3 。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性结识也

8、不相似,因此，在资金投入上也存在着较大差别，有些地区投入了较多的资金用于环保,而有些地区则投入较少。这种现象必然导致地区之间环境管理力度上的不均衡,时间一长也许就会导致某些本来注重环保的地方政府向不注重环保的地方政府看齐,减少资金投入。虽然某些地方政府某些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环保流于形式。此后改革一种方向就通过制度，通过严格考核贯彻地方政府在环保中责任。 (二) 地方环境管理机构在设立上的局限性。目前全国有不少环保部门，特别是县级环保部门仍挂靠在都市建设系统上，仅属于都市建设系统的一种部门,这种现象

9、给环保的执法工作导致了一定的障碍。都市建设往往引起一定的环境问题，而作为都市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。由于没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或者主线没有自然保护监督管理机构,而环境污染防治和自然保护是环保工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设立上,污染防治和自然保护监督管理机构都应当进行强化,不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省,到目前为止还没有自然保护监督管理机构,有的省有自然保护监督管理机构但力量单薄。在某些县和农村,环境和自然保

10、护工作仍然很繁重,但机构的设立和人员的编制则远远不能适应实际需要，甚至尚有些地方浮现了没有人管理这方面的工作的状况。改革地方环保管理机构,强化地方环保机构设立，赋予履行职责的权力，才干使其真正发挥作用。 (三) 行政区划的地方环境管理体制制约着跨区域环境问题的协调。 环境问题具有较强的外部性和区域性,一种地区的环境污染也许会影响到周边其她地区,往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界线的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设立相应的强有力的流域环境管理机构,同步制定与之相适应的流域环保立法就显得尤为重要。 然而国内在这方面的建设还

11、很不够。虽然在几种大的流域建立起了水资源保护委员会，但从从属关系、职责、权限的配备和法律地位上来看,该类机构并非强有力的流域环境管理机构。而国内目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,地方环保局从属于地方政府，这就使得一种有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其她地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同步,由于部门之间的协调不畅,跨区域执法难度比较大 。 (四）地方政府环境管理责任制难以贯彻。 根据环保法的规定,地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏,地方人民政府是责任主体,但有关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如

12、何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承当何种责任 。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的重要原则的状况下，考核干部实行的是自上而下、以P 增长为根据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时,多种经济指标的完毕状况仍然是重要的内容，特别是GDP 的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、公司规模、招商引资状况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性规定。这种考核体制某种限度上鼓励了地方发展经济的热情,挫伤了地方提供环保等公共服务的积极性。“这就促使某些地方将完毕经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以G

13、DP 为中心,把发展才是硬道理片面理解为P 增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力,盲目上项目,搞投资，导致大量低水平反复建设,资源消耗和环境污染现象十分严重” 。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环保意识不强，缺少急切感,甚至把环保与经济发展对立起来,错误觉得要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展,影响政绩目的的实现,甚至浮现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，某些公司采用暴力手段制止环境执法,甚至抗法。中央政府对于地方政府与否依法履行对本辖区环保质量负责的义务，与否采用有效措施改善环境质量,仍然缺少有效的机制

14、和手段进行监督和制约。 二、地方环境行政管理体制改革发展的思考。 （一）转变部门职能,体现政企分开的原则。 国家应将环保的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指引和服务，转变工作理念,由单纯的管理转为真正的为基层和公司服务。不断加强环保总局在宏观决策管理方面的职能，积极推动环保事业单位的改革,理顺中央与地方、环保部门与经济发展部门的关系,初步建立起科学的行政运营规范。同步要结合国内的具体国情,在充足发挥中央与地方积极性、积极性的同步，运用必要集中和合适分散相结合的工作措施，把环保方面的法规、政策、原则等的制定权集中到中央，同步又要按照具体问题具体分析的措施，根据各个地区发

15、展存在的差别，大学生社会实践论文，环境原则可以结合本地的实际状况，采用不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的解决权限都应当集中到中央，将局部性的环境问题,如噪声、固体废弃物解决等问题的解决权限放到地方，环保方面的国际合伙问题其解决权限应当放到中央,而环保合伙项目则可以放到地方,环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指引的作用。 (二） 加强机构和队伍方面的建设。 精简机构重要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不仅不能精简,反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看,在对其她国家机构进行精简的状况下，对于环保方面的国家机构应当不断加强。由于长期以来，地方政

16、府只注重发展经济，对于环境问题注重不够,导致环境污染欠账较多。在此后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理,但环境的改善需要一定的时间,在这段时间里既有的生态环境也许还会进一步不断恶化，在将来的 年甚至30 年里,国内的环境污染问题也许仍然不会有明显好转，因此，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环保。 (三） 健全环保协调机制。 环保政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环保已经成为整个社会的责任,而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入记录指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展记录指标体系,不仅要有经济指标,并且也要有环境指标、人文指标,用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、