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1、安全生产问责风暴的法律反思2004年4月，中石油川东钻探公司井喷事故、北京密云特大伤亡事故、吉林市中百商厦特大火灾三起事故的主要责任人引咎辞职。2005年2月，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定对负有领导责任的辽宁省主管工业和安全生产的副省长刘国强给予行政记大过处分。2005年6月10日，黑龙江省宁安市沙兰镇中心小学发生重大洪灾，死亡100多人，黑龙江省省长张左己表示，自己负有不可推卸的责任，将请示中央给予处分。 安全生产问责风暴引起多方关注，成为时下最热门的话题之一。问责的性质是什么，问责应当如何制度化、规范化，问责的发展前景如何，能否有力
2、地遏制重大安全事故多发的趋势，对于这些问题，需要从法律的角度深入探讨。 一、问责性质：从道义责任、政治责任走向法律责任 汉语中“责任”有两层含义：第一是指分内应做之事，即职责（如岗位责任）。第二是指因未履行所负义务而应承担的不利后果（如渎职责任）。“问责”中的责任指的是后一种含义，这里的不利后果包括辞职、处分等等。行政学者毛寿龙教授认为，问责制有四个层面：一是道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治责任，向执政党和政府负责；三是承担民主责任，向选民负责；四是承担法律责任，向相关法律法规负责。笔者认为，从建设法治社会、责任政府的高度来看，“问责”性质应该从道义责任、政治责任走向法律责任。
3、重大安全事故造成几十甚至上百生命瞬间消亡，对此负有责任的行政官员辞职或受到处分，这首先体现了其应当承担的道义责任，至少可以在一定程度上抚慰罹难者亲属的悲痛，彰显责任政府精神。作为民主政治的基本内容，政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策或推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好相关职责时受的谴责和制裁。前者是积极意义的政治责任，后者是消极意义的政治责任。法律责任是由于违反了法定义务或契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人或其关系人所处的受制裁、强制和给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态。 政治责任和法律责任不同，具有如下特征：第一，责任原因不限于违法，它包括不适当行为、无
4、能等不符合公共权力担当者身份的行为和态度。第二，政治责任的内容一般是剥夺其权力担当者的地位。第三，鉴于政治责任的内容和目的（迅速地阻止和尽可能地限制权力滥用和国民的不幸），对政治责任不能适用无罪推定原则，而应当实行“疑罪从有”的原则。第四，政治责任的举证责任应该由涉嫌的权力担当者负担。如果不能证明自己没有不符合公共权力担当者身份的行为和态度，就应当承担责任。 问责要走向法律责任，首先因为法律是法治社会最权威最明确的行为规范。道义责任和政治责任的承担，不以违法为限，因此在实现的过程中，与责任主体的道德水准、责任意识等主观因素密切相关，甚至官员的个人声望、社会舆论等不确定因素也会对责任的承担产生重
5、大影响。而法律以确定性、明确性为基本特征，能够减少问责过程中的主观性、随意性和不确定性，使问责具有统一的标准。其次，道义责任和政治责任不足以问责。一次死亡上百人的矿难造成的伤痛是无法估量的，给国家的国际形象造成恶劣的影响，让主管的官员仅承担道义和政治责任有避重就轻、开脱责任之嫌，有违社会公正，依据法律对官员追究行政甚至刑事责任，是建设责任政府的必然要求。再次，在法治社会中，即使是政治责任的承担，也应遵循法律规定。这里的法，主要是指宪法性法律和行政法律法规。 “有问责之事，无问责之法”的说法是不准确的。2001年4月国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定颁布，第14条规定：“市、县人民政府依照
6、本规定应当履行职责而未履行，或者未按照规定的职责和程序履行，本地区发生特大安全事故的，对政府主要领导人，根据情节轻重，给予降级或者撤职的行政处分；构成玩忽职守罪的，依法追究刑事责任。”第15条规定：“发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重的，由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。” 2003年颁布的突发公共卫生事件应急条例第45条到第50条规定了地方政府主要领导人及卫生行政主管部门主要负责人对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报、拒不履行应急处理职责等行为的责任追究机制。 值得关注的是将于2006年1月1日正式施行的中华人民共和国公
7、务员法，该法第82条规定：“担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。” 此外，还有一些党内文件涉及问责。如2002年7月颁布实施的党政领导干部选拔任用工作条例第56条、第59条、第60条等条文规定了引咎辞职和责令辞职等责任承担方式。2004年2月颁布的中国共产党党内监督条例（试行）和中国共产党纪律处分条例也有部分关于问责的内容，如“询问和质询
8、”、“罢免或撤换要求及处理”等。2004年4月，党政领导干部辞职暂行规定颁布，较为全面系统地规定了引咎辞职、责令辞职等问责方式。这些规定对建立全方位的问责机制发挥了重要作用，但施用范围限于党员干部，规定的性质也不属于国家法律法规。 近年来各地也出台了一些问责的地方性规定，如2003年8月15日起施行的长沙市人民政府行政问责制暂行办法，2004年7月1日起施行的重庆市政府部门行政首长问责暂行办法，2004年10月1日起施行的大连市政府部门行政首长问责暂行办法等。但这些规定对于问责主体、问责对象、问责程序、问责的法律效力等问题规定各不相同。 总的来看，第一，关于问责的规定不多，且层次较低，法律层次
9、的仅公务员法。第二，规定过于简单原则，缺乏具体的操作标准和实施细则。第三，各种规定各行其是，很不统一。这不利于问责的有效开展。为了建立制度化、体系化的问责法律制度，立法上还有很多工作要做。当前，比较快捷可行的办法是在公务员法实施细则中规定问责的具体权限、程序等问题，以后还可以就问责专门立法详细规定。 二、问责主体：从同体问责走向异体问责 问责按主体因素可分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。异体问责制主要是五大涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府
10、的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。 当前的门责实践大多还属于同体问责的范畴。由于自我监督的有限性，同体问责在效果和公信力方面均不如异体问责，问责制度发展完善的有效途径就是使问责主体扩大，从单一走向多元。 1人大应当成为核心问责主体 宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法第71条规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。第73条规定全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委
11、员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。2004年修正后的中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法策26条、第28条、第29条、第31条也规定地方人大可以通过行使质询权、询问权、调查权和罢免权进行问责。 人大问责于法有据，当前的问题就是制订具体行权的程序规定，使权力机关成为实践中最为重要的问责主体。2002年8月，中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）首次提请全国人大常委会审议，2004年8月29日草案进入二审议程，该草案第六章是“质询和特定问题调查”，笔者认为，完全可以在这一部分
12、详细规定人大问责的具体规则，使人大的核心问责主体得到落实。 2政协应当在问责机制中发挥重要作用 宪法规定中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，将进一步发挥重要作用。中国人民政治协商会议章程第2条具体规定中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。其中民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。第9条规定政协全国委员会和地方委员会组织委员视察、参观和调查，了解情况，就各项事业和群众生活的重要问题进行研究，通过建议案、提案和其他形式向
13、国家机关和其他有关组织提出建议和批评。 因此，人民政协参与问责具有法律依据。实践中，政协委员在参政议政、民主监督方面的实际作用与人大代表具有很多共性，政协会议和人大会议会期也部分重叠，政协委员中的民主党派和无党派爱国人士能够起到很好的异体问责的作用。需要指出的是，政协在问责中主要还是起到问责机制的启动作用，问责的具体操作，还应由有权机关（人大、政府等）进行。 3充分发挥人民检察院在问责机制中的作用 宪法第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。实践中检察机关的监督作用尚未得到有限发挥，需要探索新的思路。检察建议和行政公益诉讼就都是一个可行的途径。具体来说，即检察机关在接到群
14、众举报或自行发现各级官员在重大安全生产事故中有工作疏忽、工作不力或其他可能导致其负有领导责任的情形，应进行调查。如果确有证据证明存在上述情况，那么检察机关可以代表社会公众向有权机关发出检察建议，在特定情况下甚至直接向法院提起公益诉讼，要求追究责任人的法律责任。 4借助新闻媒体和群众监督启动问责机制 在当前这个信息时代，随着以互联网为代表的新的通讯手段的发展，新闻媒体能够更加深入地了解事故真相，隐匿真相也变得越来越困难，这既是公众知情权实现的过程，也给问责机制的发动提供了便利的条件。充分尊重新闻媒体的舆论监督，可以有效地补充专门机关监督的不足，以这种“第四种力量”发动问责，使责任者无处逃匿。同样
15、，群众监督在问责的启动中也可以发挥巨大的作用。 三、问责机制：从运动式问责走向制度型问责 2003年以来，数百名官员在问责中丢了位子，在社会上引起巨大反响，但这一举措还是具有浓厚的运动式色彩。因“开县井喷”事件而引咎辞职的原中石油总经理马富才重新任职于国家发改委能源办副主任，引起舆论的广泛争议。此前孟学农由北京市市长调任南水北调工程建设委员会办公室副主任。原吉林市市长刚占标，在吉林商厦火灾辞职之后，没有什么考核机制，出任了“吉林省重点项目建设办公室”主任。凡此种种都使人们对问责的实效产生疑问。如何不至于让问责实践在轻描淡写和暴风骤雨之间徘徊，问责从运动式走向制度型是关键。 1明确问责对象 安全
16、生产的第一责任人是地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人，对他们进行问责当无疑义。那么，副职和内设机构负责人呢？另外，不同层级的官员之间该问谁的责。一个地方出了该问责的事，到底是问到哪一级？ 公务员法第16条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。”第82条规定的应当履行辞职手续的主体是担任领导职务的公务员，适用引咎辞职、责令辞职的是其中的领导成员。该法第105条规定：“本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。”因
