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1、关于量化城乡低保标准的调查与思考低保制度是保证贫困群众基本生活的最后一道防线，低保标准是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平的重要依据，是城乡低保工作顺利实施的基础环节。低保标准是一个客观尺度，既不宜过低也不宜过高，标准过低保障不了贫困群众的基本生活，标准过高政府财力又难以承受，也易助长人的隋性，助长不劳而获的思想，影响低保制度可持续发展。量化某种指标和数据是实现管理科学化、规范化的有效途径，但在量化某种指标时必须考虑方方面面符合区域实际而且又易于操作的因素。因此，科学合理的确定保障标准，直接关系到低保工作成败和健康发展。过去，低保标准制定方法主要有最低工资水平、上年度人均纯收入、基本生活
2、费用支出、消费支出比例法和恩格尔系数法。通过近几年的实践来看，居民消费支出比例法要科学和更好操作一些。但城乡居民消费支出数据是否准确，城乡低保保障标准应占多少比例等问题还需进一步探讨。为此，我们结合*区域特点，通过问卷调查、实地走访等形式对*城区、*市、*县、*县等地的城乡低保标准量化工作等情况进行了专题调研。（一）统计部门公布的城乡居民人均消费支出情况1、*城区：20*年城镇居民人均消费支出总额为16*8元，其中：食品7006元，占43%；衣着2033元，占*%；居住*34元，占9%；家庭设备用品及服务1174元，占7%；医疗保健1159元，占7%；交通通信*84元，占9%；教育文化娱乐服务
3、1551元，占10%；其他商品及服务307元，占2%。农村居民人均消费支出总额为6762元，其中：食品2851元，占38%；衣着381元，占6%；居住1168元17%；家庭设备用品及服务支出531元，占8%；交通通讯686元，占10%；教育文化娱乐服务557元，占8%；医疗保健606元，占9%；其他商品及服务251元，占4%。2、*市：20*年城镇居民人均消费支出总额为*363元，其中：食品5164元，占38.6%；衣着*26元，占10.7%；居住1163元，占8.7%；家庭设备用品及服务762元5.7%；医疗保健555元，占4.1%；交通通讯2125元，占15.9%；教育文化娱乐服务1916
4、元，占*.3%；杂项商品及服务251元，占2%。农村居民人均消费支出总额为8766元，其中：食品3377元，占38.5%；衣着1619元，占18.5%；居住1190元，占*.5%；家庭设备用品及服务628元7.2%；医疗保健565元，占6.5%；交通通讯743元，占8.4%；教育文化娱乐服务517元，占5.9%；杂项商品及服务127元，占1.5%。3、*县：20*年城镇居民人均消费支出总额为*977元，其中：食品4621元，占33.07%；衣着1716元，占12.28%；居住717元，占5.*%；生活用品及服务788元，占5.64%；交通通信3044元，占21.78%；教育文化娱乐2175元，
5、占15.57%；医疗保健429元，占3.04%；其他用品及服务487元，占3.49%。20*年农村居民人均消费支出总额为6324元。其中：食品2642元，占41.78%；衣着395元，占6.25%；居住872元，占*.79%；生活用品及服务444元，占7%；交通通信754元，占11.93%；教育文化娱乐651元，占10.3%；医疗保健485元，占7.67%；其他用品及服务81元，占1.28%。4、*县：20*年城镇居民人均消费支出总额为12191.79元，其中：食品4817.66元，占39.52%；衣着1986.88元，占16.3%；居住874.47元，占7.17%；家庭设备用品及服务893.
6、52元，7.33%；医疗保健493.08元，占4.04%；交通通讯1176.45元，占9.65%；教育文化娱乐服务1578.83元，占12.95%；杂项商品及服务370.9元，占3.04%。农村居民人均消费支出总额为5505.3元，其中：食品2175.5元，占39.52%；衣着351元，占6.38%；居住653.3元，占11.87%；家庭设备用品及服务402.4元，占7.31%；医疗保健791.8元，占*.38%；交通通讯593.2元，占10.77%；教育文化娱乐服务359.2元，占6.52%；杂项商品及服务179元，占3.25%。（二）城乡低保标准情况（一）统计部门公布的城乡居民人均消费支出
7、数据准确性不高。现在的人均消费支出数据，是根据_从乡镇按照一定比例抽样调查，汇总测算得来的。比如*市，其调查方式是由统计部门年初在每个乡镇确定10户左右为抽查对象，抽查对象每天对自己家庭的收入、支出逐项记载，分月、年汇总后进行评估，然后测算出城乡居民人均消费支出。其测算方式与抽查对象的文化素质、责任意识、公众意识、处事态度有着很大的关系。其抽查对象能否完全负责、准确记载其家庭的收入和支出项目和数据都无从考证。从抽样的数量上来看，少量的抽查对象能否代表大众的消费水平也受到局限，不能从真正意义上代表大众消费群体的实际消费水平。又如*县，居民人均消费支出是县_从全县抽样调查80户农村和20户城镇居民
8、测算而得，其调查方式由居民自己根据收入和支出逐项记录，分月、年汇总加权平均测算出城乡居民人均消支出，调查对象具有一定的文化素质，在当地属低收入、中等收入和高收入人群，真正困难对象没有纳入调查范围，使城乡居民人均消支出而高于实际平均水平。而此次用同样指标，在*县选择了低保户、低收入、中等收入和高收入各20户农村和10户城镇居民对消费支出进行调查，通过这次调查测算，农村居民人均消费支出为4935元，城镇居民消费支出为8845元，分别降低了570元和3346元。（二）现行人均消费支出项目远多于保障居民基本生活的项目。据统计的数据来看，现行人均消费支出的项目包括8个方面，即：食品、衣着、居住、家庭设备
9、用品及服务、医疗保健、交通通讯、教育文化娱乐服务、其他商品及服务。从实际操作上来看，这8个方面基本涵盖居民所有的消费支出项目，与低保制度保障困难群众基本生活的内涵有明显的出入。第一、政策明确规定城乡低保标准应按照能够维持当地居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。第二，_社会救助暂行办法规定，城乡居民最低生活保障应只包含困难群众的基本生活；第三，居民人均消费支出中的“居住、医疗保健、教育文化娱乐服务”在社会救助暂行办法中都有相应救助政策；第四，“家庭设备用品及服务、交通和通信、其他商品及服务”三项不属基本生活范畴。（三）低保标准与居民人均消费支出比例不能一刀切。从多年接受上级
10、审计和纪检监察的情况来看，_门在制定相关政策的问题上不能自我制定枷锁，一旦政策出台就是依法执法的依据，上级检查、监督、审计也都是依据行业部门的政策法规来检查审计的，当基层因某种客观原因无法实现上级政策时出现了问题最终难究其责。比如前些年上级在抓农村福利院建设时要求集中供养率必须达到50%、70%，最终导致基层虚报集中供养人数的情况出现问题。就按人均消费支出比例确定低保标准而言，基层在统计人均消费支出的问题上不会尽善其美，各地统计公布的人均消费支出数据也会因为种种原因或人为因素出现差异，如果硬性规定城乡低保标准为人均消费支出的多少比例，可能重蹈覆辙。以*市为例，表格略以上数据表明，20*年城镇居
11、民消费支出为*363元，食品、衣着两项支出为6590元。如果按消费支出总额的30%来算，低保标准为334元/月，而实际上该市早在xx年的城市低保标准就已经为360元/月。如果按食品、衣着两项总额的70%来算，应该为385元，这一城市低保标准与*市目前正准备提高的低保标准实际是相符的，甚至可以提高到75%，低保标准为410元/月。农村低保标准正好与实际相符，但实际困难人群的人均消费支出要低于人均消费支出，40%的比例是最高上限。以*县为例，根据统计公布居民人均消费支出的数据显示，农村、城镇居民的“食品、衣着”支出分别占消费支出的45.9%和55.82%；实际调查统计数据显示，农村、城镇居民的“食
12、品、衣着”支出分别占统计公布的居民均消费支出的43.9%和37.91%，而低保和低收入家庭的“食品、衣着”实际支出约占居民平均支出的70%，考虑缩小城乡居民最低生活保障差距，农村居民部分支出属实物产品，视为现金支出。由此计算而得，*县农村、城镇居民保障“食品、衣着”基本项目为1692元和3235元，分别占农村居民人均消费支出5505元的31%和城镇居民人均消费支出12191元的27%。（四）农村低保标准与扶贫线的衔接不够。国家扶贫标准是将农2300元作为扶贫人口，农村低保保障线是按农村居民人均消费支出比例来确定，两者确定指标不一，但存在必然联系，若农村低保保障线接近或超过国家扶贫线，说明国内物
13、价指数和居民消费过高。调查了解，农村居民基本生活困难的群众接近7%，支出性困难群众占18%，中等收入家庭约占60%，高等收入家庭约占15%。扶贫统计人口实际包含生活困难和支出性困难人群，而城乡低保应只保障基本生活困难人群，支出性困难群众暂未纳入低保范围，目前还是通过其他专项救助给予解决。（五）过于强调低保人均保障水平有碍低保政策的公平执行。现行低保政策是以家庭共同生活成员核算家庭收入，以低保标准实行差额补助，实行按户保障。但又要求城市低保月均补助水平应不低于当地城市低保标准的65%、农村低保月均补助水平应不低于当地农村低保标准的60%，而且从很多方面用人均补助水平来衡量低保工作水平。从目前家庭
14、结构来看，这一要求违背了按户保障、差额补助规律，特别在农村低保资金不足的情况下，为达到这一人均补助水平，极易出现分户、拼户等弄虚作假问题。因为目前一般家庭成员都在3人左右，例如*市，共150042户396730人，户均2.7人，其他区域一般户均都在2.7人以上。举例说明：某城镇居民张三一家3人，就张三一人收入800元，低保标准为380元/月，3人应为1*0元，减去收入800元，实际月发低保金340元,人均1*元。若按人均不低于城市低保标准65%计算应为247元，三人应发放741元。那究竟给张三一月多少钱？是按低保标准算来的340元还是按人均标准的741元？如果过于强调人均补助标准，低保标准就形
15、同虚设，还不如直接定额补助直截了当。这个问题在农村低保中更容易出现，导致出现农村低保户平人数极低，实际上是基层为达到人均补助水平不能按户保障的问题。（一）建议统计部门加强对低收入人群基本生活消费支出的抽样调查工作。从目前的工作体系来看，要准确的测算出一个家庭甚至于一个区域的消费水平、人均纯收入等具体能够代表其区域生活状态的数据，不是_门能够完成的，只能依靠统计等相关部门。而且这一统计数据不仅仅只用于低保标准的确定，也是标示一个区域的生活水平和状态。因此，从顶层设计上来说，就应该注重财力、效能、刺激、监督、考核等多方面的因素，形成强有力的齐抓共管态势。要争取政府高度重视，加大资金投入，扩大抽查范围和比例，使所公布的人均消费数据能够真正反映出一个区域的消费水平，以保证其参数的可靠性。同时，加强对低收入人群基本生活消费支出的抽样调查工作，为合理制定城乡低保标准提供可靠依据。（二）建议城乡低保标准分不同地区按照城乡居民人均消费支出比例法来确定，并适当考虑人均消费支出中的“食品、衣着”
