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1、环境税制的问题探讨一、从征税的正当性、合理性详察环境税征税范围（一）环境税与排污费各有其适用范围，不应混淆从全球经验看，对 于社会可容忍的污染行为，政F既可选择排污费也可选择环境税方 式加 以干预。但政F选择干预方式时，不能不详察其适用条件。显然，环境 税与排污费各有其特定适用条件，这种条件就是污染行为的损害范围、 损害对象及损害结果是否可以精确或大体界定。生活垃圾、一般工业固 体废物等不宜流动的污染物，通常给特定区域的环境和居民 带来损害， 损害结果也是可以用货币计量的一一大体上相当于环境修复费用或污染 物的处理费用，包括-污染物收集、焚烧、填埋等费用。此类污染物损害 的环境属于社团产权范畴
2、，适合采用市场交易价格方式一一收费方式加 以解决：地方政F代表这一区域的居民与特定排污 者进行交易，并依据 污染物的治理成木灵活地调整收费标准；居民出于对周围环境和自身环 境和健康的关切，有动力监督排污行为、排污费的征收效率及使用效果， 排污者则根据自身能力和利益最大化的需 要向政F支付特定排污费以获 得最佳数量的排污权，地方政F最终使用交易所得处理污染、修复环境， 平衡社会成员与排污者关系。这是一种利益边界精确而且有效率的交易， 也是一种建立在平等自愿基础上的能够实现政F、特定居民、排污者三 方共赢的公平交易。因此，从经济依据和征收效率看，对不宜流动的污染 物征收排污费不失为一种最佳选择。但
3、是，诸如废气、部分废水等跨界 流动、扩散的污染物，其损害范围和损害对象模糊，损害结果也难以精 确计量。此类污染物不宜采用排污费形式加以干预，因为利益边界的模糊性以及随之产生的过高的交易费用，抑制了政F （更高层级）代表众 多不特定居民与特定排污者发生交易的可能性。此类污染物损害的环境 属于纯公共产品和集体产权范畴，较为可行的干预方式是征收环境税， 即通过公共 决策程序，采用多数决策规则，强制性地让排污者缴纳一笔 税款。需 要着重指出的是，由于利益边界的模糊性，以及排污者和相关 利益者对选民代表的影响，这笔税款通常不足以覆盖修复环境所需费用 （假 如受损环境可以人工修复），需要大量额外的预算拨款
4、加以弥补。这无疑会减轻排污者经济负担，造成其他纳税人税负加重或福利减少。 从这一意义上讲，征收环境税在经济上和政Z上缺乏充足的正当性与合 理性，税制设计本身潜伏着征管效率不高的风险。同时，由于利益 边界 的模糊性，监督排污行为、环境税的征收效率及使用效果，对居民而言 在经济上是不划算的，因而鲜有监督动力，而缺乏公众监督的税收征管 通常是低效率的。由此可知，在理论上环境税可以作为政F干预跨界流 动、扩散的污染物征的一种备选方式，但从经济依据、政Z依据和征管效 率考察，却不是最优选择，而是政F在无法找到其他更有效的治污手段 的困境下，不得己采用的次优干预手段。由于环境 税与排污费的不同属 性及其对
5、征管效率的显著影响，即使是在税制较为完善的OECD国家，环 境税费并存现象也较为普遍。因此，从理论和实践上讲，排污收费全而 改革为征收环境保护税缺乏应有的依据。我国在推动环境保护费改税过 程中，不应选择彻底废止排污收费制度的做法，而应仔细甄别某一种染 物有无流动性和扩散性、损害范围、损害对象、损害结果是否可以精确 或界定，宜税则税，宜费则费。如果随意地扩大征税范围，势必将一部 分适合征收排污费的项目纳入环境税征收范围，从而丧失征税的正当性 与合理性，降低纳税人的遵从 度和公民监督的积极性，引发税收流失和 征管效率低下的问题。（二）我国环境税征税范围的具体设计一是严格区分环境税与排 污费适用范围
6、，噪音、生活垃圾、建筑扬尘、一般工业固体废物等不具 有流动性和扩散性的污染物仍采用征收排污费办法，不实行费改税。二 是按照我国税制改革总体要求，将必要的、最少的、易于征管的，且具 有跨界流动、扩散特点的污•财税改革染物纳入环境税征税范 围，以避免税目复杂繁多、与环境相关税种在功能上重复叠加、征税效 率低等弊端的发生。建议加快资源税、消费税、车船税等与环境直接相 关税种的改革进程，将煤炭这一我国消耗的主要化石能源以及其他一些 容易给环境造成污染的消费品纳入消费税征税范围，将水资源纳入到资 源税征收范围，对不同排量机动车、不同排放标准的机动车征收有差别 的车船税。在这一前提下，科学设计
7、环境税的调节范围，将防治任务繁 重、社会达成共识、环保部门已取得征收经验的污染物，如废气中的二 氧化硫、氮氧化物，污水中的化学需氧量、氨氮以及铅、汞、铭、镉、 类金属碑等五种主要重金属纳入征税范围。三是为了鼓励减少化石能源 消耗、转变经济发展方式，实现我国2030年左右二氧化碳排放达到峰值 的目标，将煤炭、成品油、天然气使用过程中排放的二氧化碳纳入征税 范围。四是税目设置采用列举和概括相结合方式，以增强环境税适用性 和延展性，列举的税目满足当前全国重点污染物防治的需要，而“其他 重点污染物所概括的税目则在满 足地方重点污染物防治需要的同时，也为未来将其他污染物，特别是新发现的其他重点污染物列入
8、税目留下 入口。税率不宜简单实行基本税率与惩罚性税率，应以基本税率为起 点，根据实际排放数值，实行累进与累退相结合税率税，不封底、不封 顶，诱导排污者人加快技术创新，采用更环保设备、工艺。减少污染物 和污染强度，（税目与税 率具体见表l）o五是设置最少、必要的免税 项目。企业或个人从事公交客运和公路、水路客运过程中排放的废气免 税，主要目的是鼓励 公交出行、绿色出行，减少私家车和单位公车的使 用频率和排污量。企业和个人从事远洋捕捞、货物运输过程中排放的废 气免税，主要原因是排污行为发生在境外，不宜监管，国家间税收竞争 的需要，如美国、挪威等国免征在境外水域作业的商业捕鱼船的能源产 品税。企业和
9、个人整车运输鲜活农产品过程中排放的废气免税，主要是 为了配合 鲜活农产品运输绿色通道政策，促进鲜活农产品流通。二、实行约束与激励相融合的税率机制（一）关于征求意见稿中税率安排的认识第一，统一的税率方 案不能反映多数地方企业治理污染的实际成本。实践表明，即使是 同一 污染物的治理成本在不同地区也存在较大差异，城市高于农村，东部高于 中西部，人口密度大的地区高于人口密度低的地区。全国统一的税率与 各地企业实际治理成木相比较，会出现下列三种情形：一是在xxx等少 数地区二者大体一致；二是在部分经济发达地区税率水 平远低于当地企 业治理成本，如江•财税改革苏省二氧化硫每一污染当量税率为 1
10、.2元，XX市目前规定的收费标准为每一污染当量6.3元，显然如果以 XXX收费标准制定环境税税率，远不能满足XX市的治污需要；三是在中 西部地区税率水平高于当地企业治理成本，有可能超过部分企业的承受 能力。第二，由于上述原因，部分地方政F有可能采取变通、不合作甚至 抵触策略,使环境税制在实施中受阻，影响税收征管效率。具体而言，部 分发达地区政F倾向于采取提高实 际税率、加大治污力度甚至淘汰部分 污染产能的策略，以实现木辖区社会经济与自然环境在更高水平上的和 谐发展。就中Y政F而言，此 类地方政F的动机和行为，总体上符合自 己的政策意图，因此有可能会采取默认甚至鼓励的策略。如此，正式的 税制及税
11、率被非正式的地 方规制及高税率替代。面对地方政F与中Y政 F这一博弈结果，辖区内纳税人有可能普遍采取不遵从甚至公开抵制策 略，使税制运行变得异常困难，税收征管效率异常低下。而对于中西部 地区政F而言，它 更多关注本辖区经济发展规模、企业经营情况、就业 压力和财政收入 增长速度，环境问题则放在次要位置。由于该地区资源 性、能源性产业位置突出，高税率有可能削弱企业核心竞争力，导致失 业增加，经 济发展放缓，财政收入萎缩，因此地方政F倾向于选择降低 实际税率、保护企业利益的策略和行动方案。具体策略和行动方案取决 于中Y检 查方式和力度。中Y检查方式没有漏洞且力度较强，地方政F 则采取补贴、退税等迂回
12、方式降低企业的实际税率，反之则采取少征税、 不征税或默许企业偷逃税款方式降低实际税率。无论哪一种策略和行动 方案，都会使税收征管陷入低效率状态之中。第三，上述中Y政F与 地 方政F之间税收博弈，有可能引发污染源从高税率地区迁移到低税 率地 区现象，即污染源从环境污染己经比较严重的地区转移到环境承载能力 相对强、需要企业发展的中西部地区，特别是农村地区。污染源的迁移会使环境税制的环保功能弱化，这是因为污染源的迁移并不 会减少污染 物总量，而污染物的跨界流动和扩散又会抵消环境税在发 达地区和污染 物重点防治区的环保功效。这一问题需要引起警惕，并 在环境税立法过 程中加以防范。（二）我国环境税税率的
13、具体设计一是实行约束与激励相融合的税 率机制。与其他国家相比，我国流转税具有良好的筹资功能，没有 必要 让环境税成为筹集环保资金的主要手段。为此，税率设计应以控制和减 少污染，培育绿色生产和消费文化，推进生态文明建设为主要 考量，同 时兼顾筹集环保资金的需要。既然如此，税率设计可引中为 约束与激励 相融合，发挥差别税率的治污功能。具体而言，就是要设 置基木税率和 低税率。对按浓度限值或排放总量指标排放污染物的纳税人实行基本税 率，基木税率要适度，要对排污者形成较强约束力。对低于标准排放污 染物的纳税人实行的实行低税率，以激励纳税人主 动治理污染。这一税 率安排体现多排放多纳税、少排放少纳税的原
14、则，有利于促使纳税人根 据自身条件、市场竞争状况和环境成木，自主调 整生产经营决策和投资 计划，或退出高污染项目，或淘汰落后产能，或采用新工艺、新设施。其 实质是利用市场机制调节排污行为，既发挥市场在资源配置过程中的决 定性作用，又提高政F治理环境的效率。二是按新排污费征收标准的80% 确定基木税率（具体见表1,低于征求意见稿设计的水平）。基木税 率应以中西部地区企业平均治污成木为主要依据。征求意见稿设计 的税率水平大体上略低于按东部地区治污需要设计的，没有充分考虑中 西部地区的治污需要及其企业的实际承受能力。这一基本税率的最大风险是中西部地区政F采取不 合作策略，在征税中变相降低实际税率，其
15、 结果，如前所言，会导致税制运行变得异常困难，税收征管效率异常低 下。三是低税率按污染物排放低于浓度限值或排放总量指标10%以上的， 适用低税率，具体 按污染物降低比例同幅度降低基木税率。考虑到税收 征管及主要污染源治理的需要，低税率适用于己安装污染物自动监测设 施且经环保部门审核有效运行的排污者。四是建立正常调整税率的机制。 为应对物价上涨和治理成本不断增加的压力，应当随物价和治理成木变 化，定 期（可考虑3年）调整税率。五是二氧化碳税在全国统一实行较 低税率，即每吨二氧化碳征收5兀定额税率。这一税率主要基于以下两 点 考虑。我国全球温室气体减排责任及碳税税率水平必须与自身经济发 展水平，特别是人均GDP相匹配。依据20XX年澳大利亚每吨二氧化碳24 美元税率（20XX年己废除碳税）测算，理论上我国碳税税率最高值为每 吨二氧化碳16元。我国高耗能产业比重大和地区间经济不平衡两大现实， 又决定了我国不允许一开始就实行较高税率。为此，税率应采用渐进方式， 初期按煤炭、天然气和成品油单位排碳量设置较低的税率，然后依据社 会经济发展和国际协调情况，逐步提高税率。
