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1、城市土地利用问题的制度分析（作者:_单位:_邮码:_） 内容摘要：工业化和城市化的快速发展，极大地促进了社会经济发展，同时也产生了许多城市土地利用问题。如何更好地促进城市可持续发展，解决好城市土地问题已成了当务之急。因此，本文分析目前土地利用过程中产生的主要问题，探讨了这些问题产生的过度管制、土地产权缺失等制度原因，以期对科学合理地推进城市化进程、持续地利用土地以及构建节约型城市具有一定的理论指导和实践意义。 关键词：城市 土地利用 制度分析 目前，随着工业化、城市化进程的不断加速，城市建设用地急剧扩大，进而导致城市的发展实行粗放式的外延扩张，甚至盲目扩大用地规模。为了确保城市发展对土地的需求
2、及城市的可持续发展，研究城市土地问题及产生的原因，进而科学合理地利用城市土地资源具有重要的现实意义。 城市土地利用问题分析 （一）土地冲突事件频发 所谓土地冲突是指众多的土地利益相关者，在完成涉及国家所有、农民集体所有的土地的各种行动时，自觉、不自觉地扮演了土地冲突的肇事者，制造、触发了大量的土地冲突事件。 多年来，由于政府征用程序及对农民补偿不合理，进而引发了一系列的社会问题。如2006年1月14日广东中山市因強行征收土地，引发村民激烈反应。又据广东省土地市场整治工作通报显示，到2005年9月，全省已经清理土地违法案件35097件；2006年广东一共立案查处各类土地违法案件3669件，涉及土
3、地面积7435.73公顷；2007年土地违法案件5028件，涉及土地面积7733公顷。 （二）土地城市化速度较快 土地城市化是由于城市化的推进,土地利用属性由农业用地转变为城市建设用地以及土地产权属性由农村集体土地转为国有土地的过程。 广东土地城市化速度快于人口城市化速度，进而使得在城市化进程中，存在着城市土地产权制度和农业产权制度的主权界定问题、利益分配问题、农村集体土地的流转等一系列产权问题，导致农村集体用地缺乏自我保护机制，这不仅导致土地的快速流转，而且在一定程度上也损害了农民的利益。 （三）综合立体开发深度不够 随着城市建设的快速发展和用地规模的不断扩大，产生了建设用地紧张、生存空间拥
4、挤、交通阻塞及环境恶化等一系列问题，这些问题又反过来制约着城市经济和社会的进一步发展。这些问题产生的根源之一是对城市空间进行综合立体开发的广度和深度不够，特别是对城市地下空间开发。目前，除地铁和人防工程以及地下商场外，几乎没有其它利用方式。开发地下空间更能提高土地利用效率与节省土地资源，所以地下空间的开发利用已成为城市立体再开发中缓解中心城区高密度、疏导交通、提高战时防备、扩充基础设施容量、增加城市绿地、减少环境污染、改善城市生态的最有效途径。 （四） 违法征用土地现象较严重 目前，由于我国缺乏统一的土地交易平台及供地价格实施双轨制，而协议转让价格则由行政干预决定，因此价格形成明显偏离土地供求
5、关系，不利于提高土地使用效率。由于土地征用无法可依、有法难依或有法不依，致使在土地违法事件中，政府及其职能部门违法批地和违法占地都占有较大比例。如2008年10月8日佛山市在全省第三次卫片执法检查中发现了1798宗违法用地。同时，征地补偿制度不合理，征地范围过宽，征地程序忽视农民意愿，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低等也致使征地违法现象经常发生。 （五）城乡二元体制使土地经营粗放 目前绝大多数城市实行的还是城乡二元土地制度，由于城市政府获取农民土地的成本远远低于出让价格，这种利益空间的存在不可避免成为政府的“第二财政”，于是政府尽可能“低收高出”，扩大征地规模与土地出让金规模。在地方政府“
6、征地卖地收益”的价值链条中，粗放式的土地经营与粗放式的土地使用成为土地资源配置的体制基础，进而造成了土地经营的粗放。 （六）土地规划法律约束力不强 一般来说，不管哪一级、哪种用地规划，一旦经国务院审批实施，都具有较强的法律效应，而现实中违背各种规划法的现象经常产生。这一方面是由于有些规划还缺乏科学性，缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱。另一方面，地方政府法律意识淡薄，无视规划的法律效应。 1999年国务院批准实施广东省土地利用总体规划（1997-2010年），目前规划中确定的控制性指标已被突破，2005年已超出规划末期（2010年）的控制指标0.41万公顷；根据国家下达的指标，上轮
7、规划到2000年全省耕地面积保有量为326.66万公顷，2010年为325.76万公顷，而实际2000年广东省耕地面积仅有312.78万公顷，已达不到耕地保护目标。 又如全国十起典型土地违法案件之一的广东省鹤山市擅自调整规划、违法补办用地手续案中，鹤山市政府2004年10月至12月设立共和工业城，规划用地5199.6亩（其中，3000多亩不符合土地利用总体规划）。2005年1月至2006年3月，共和镇政府在没有取得任何用地手续的情况下，又将与上述地块相连的1572.8亩（其中基本农田511.6亩）平土建设，构成非法占地行为。 （七）土地市场机制不健全 市场运作机制不够健全，市场配置土地资源能动
8、性不强。由于现有土地供应方式、方法的法律约束力较弱，土地开发供应体系的时间序列与实施城市规划、国民经济与社会发展计划的用地需求很难保持同步；又由于空间引导欠缺和产业用地标准缺乏，在以项目导向为主的供应方式下，土地资源的空间结构的优化配置较差。 另外，土地市场管理体系也不健全，这主要体现在土地出让后的跟踪监管不够、相关法律法规不统一、土地管理部门与城建、司法部门在有关土地的行政管理方面介入程度失衡、对利用不同法规间的差异规避土地交易有关规定的行为缺乏有效监管措施和处理办法。 （八）土地监察力度不够 土地监察力度不够主要体现在对农村集体经济组织和个人（违法量大面积小）及党政机关违法的监察两个方面。
9、对前者的违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人置之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。 2007年全国十起典型土地违法案件的广东省开平市政府非法批地案。开平市从2002年5月29日至2005年9月20日，共违法审批工业用地29785.05亩。这宗土地违法违规案件是典型的非法批地案，这个案件产生的根源就是没有及时地监督及监察力度不够。 土地问题产生的制度分析 （一）过度管制导致政策失灵 在土地开发利用中，由于政府的过度管制，如推行整齐划一的标准及政策手段单一，造成土地政策实施的成本较大，效率较低，不易与经济增长政策相协调。另外，政府干预往往
10、不能在源头上和预防上解决问题，会留下诸多后遗症等。又如土地审批制度充分印证了政府管制的“俘虏理论”。“俘虏理论”认为，政府管制与其说是为了社会公共利益目的，毋宁说是特殊的利益集团寻租的结果，管制者或迟或早甚至一开始就成为被管制的“俘虏”，并“合谋”参与共享垄断利润。政府失灵具有鼓励超出自由市场水平过度开发使用资源的作用，加剧了资源环境的恶化。 （二）土地产权缺失产生公有地悲剧 现代产权理论的一个隐含假设是，生产资料必须私人占有，产权的核心是私人财产权利，产权的界定必须是清晰的。只有使用者真正拥有专有的使用权、收益权以及转让权，同时这些权利界定确切，并能够保障实施，则资源的使用效率才会大大提高，
11、否则就会产生公有地的悲剧。产权制度理论为用市场的方法研究外部效应问题的制度根源提供了一条重要的思路，为分析土地资源的权利安排提供了理论基础。在土地法规的制订中，忽视了土地产权的设定和保护，所以土地管理中存在的一系列问题均与土地法规对土地权利的界定不清有关。 （三）高交易成本造成土地市场发育滞后 交易成本即机会成本，按照科斯的解释，交易成本是在两个或更多的交易者之间达成和实施市场交易、安排或合约相关的成本。威廉姆森把交易成本规定为利用经济制度的成本，并将交易成本分为事先的交易成本和事后的交易成本。 高额的交易成本不仅导致土地市场发育滞后，而且也阻碍真正土地市场的建立和发展。目前，通过土地市场进行
12、交易的土地数量不多，大约仅占20%-30%的比重，这也充分说明了高额的交易成本的阻碍作用。 另外，行政部门的干预也阻碍了土地市场发育。目前，广东城市存量土地的总体利用效率不高，现在闲置土地有几十万亩，低效利用土地200多万亩。相当一部分闲置土地的上级主管部门不愿意放弃这些土地，或者说阻碍土地资源进入市场，进而造成了土地结构性失衡，使得城市土地供求关系更为紧张。 （四）土地利用规划流于形式 尽管土地利用总体规划在土地管理法中明确了具有法律效力，但在五级（国务院、国土资源部、省国土厅、市国土局、县国土局）土地管理制度下，市县政府集当地土地利用规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身，成为决定规划
13、能否执行的“终端”。 由于行政力量对规划法的肆意干预，国家土地利用规划的执行力在层层传递中已经严重失灵，经常出现诸如“规划跟着项目走”、“规划跟着市长走”、“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象，进而使土地利用规划失去了其对未来土地资源的分配和时空进行组织的作用。 （五）土地收入分配导致政府职能扭曲 在城市社会经济发展过程中，土地要素的作用越来越重要。由于政府职能定位扭曲，导致一些地方政府产生土地违法、腐败等现象。而卖地财政使其进行城市交通等建设土地扩张，土地宽打宽用，蚕食农业用地，使土地利用率较低。 过度依赖土地出让金导致卖地成灾。现行的城乡二元土地制度，一方面尽可能“低收高出”，扩大征地规
14、模与土地出让金规模。另一方面不得不“薄利多销”，力争在政府之间卖地恶性竞争中“变现”土地出让收入，避免征地投入“套牢”。 结论 随着城市化的不断发展，城市土地问题将是城市可持续发展关注的热点问题。在城市化和经济发展的不同阶段，城市土地利用问题的表现形式不尽相同，并且也是复杂的。因此城市土地问题的解决也要从不同角度来分析，这样才能确保城市发展对土地的需求。为此，要发展和完善城乡一体化土地市场、建立健全土地产权制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地问题宪法化。同时，土地问题的产生本身就比较复杂，也不能仅从制度层面来分析解决，还应从经济、社会角度进行深层次的分析研究。 参考文献： 1.谭术魁.中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究J.中国土地科学，2008 2.吕萍等.土地城市化及其度量指标体系的构建与应用J.中国土地科学， 2008.8 3.李培祥.广东人口城市化与土地城市化关系研究J.安徽农业科学，2008 4.唐韶葵.广东省土地制度改革提速.21世纪经济报道，2006
