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1、集体土地收益权实现的现实困境与制度促进10085831（2016）05011408党的十八届四中全会中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出，“赋予农民对集体资产收益的权利”，建立“土地增值收益分配机制”。如何有效保障农民集体收益分配权，契合了中央的上述重大决策部署。当前，如何更加有效地实现集体成员对集体土地的利用权利，仍然是中国农村土地制度改革的重心和基本方向。在此背景下，如何实现集体土地所有权主体收益权（简称“集体土地收益权”），仍然是中国特色社会主义法治理论和法治体系建设以及农村土地制度改革与研究难以回避的重大命题。一、集体土地收益权的内涵阐释与价值解析俗言之，收益属物之“孳息
2、”，原则上由物主所有。收益权可界定为物之所有者、使用者依据法律或合约，对特定物之收益享有的所有者权利。长期以来，集体土地所有权一直被作为社会主义生产资料公有制的重要法律实现形式。物权法颁布后，集体土地所有权在立法上才被正式纳入“集体所有权”。在此基础上，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定等提出了集体收益分配权、集体收益权。实际上，集体收益分配权外延较广，包括但不限于农民的集体收益分配权。详言之，集体土地收益权则是成员集体（土地所有者）将作为生产要素的集体土地，直接或间接投入生产经营活动，并依据该要素的所有者身份获取要素收益的一项重要的财产权。从根源上讲，集体土地收益权以集体土地所有权之
3、收益权能为逻辑起点，在本质上属于财产权，指向以集体土地所有权为依据所获取的土地要素收益。概览中国集体土地制度变迁史便可发现，“三提五统”中的公积金收益农民承担费用和劳务管理条例第2条规定：农民承担的费用和劳务，是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（包括村民小组，下同）提留、乡（包括镇，下同）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其他费用。村提留则包括公积金、公益金和管理费等。其中，公积金实质上属于集体土地所有权要素投入收益的基本形式。、集体土地征收补偿费、集体直接组织生产经营收益等，均是集体土地收益权实现的重要形式。不过，随着国家废除农业税和取消“三提五统
4、”，加之集体土地征收补偿数额较低、补偿费性质模糊与分配不规范等因素，集体土地收益权至今未获得立法者的直接认可。尽管如此，要有效界定集体土地收益权的主体、内容、客体等，皆离不开对集体土地所有权及其主体制度的深入考察。长期以来，做实农民土地承包经营权成为了中国农村土地制度改革的基本方向。农村土地承包法物权法确实为农民土地上的用益物权保护提供了重要法律依据。集体土地要素收益以及集体土地收益分配却逐渐“淡出”立法者、政策制定者的视野，进而影响到集体经济实力和集体凝聚力。研究农村集体基本功能变迁历程以及现行实践不难发现，集体土地收益权制度建设依然具有存在的重要制度价值。一是助力中国特色社会主义法治理论和
5、法治体系建设。集体土地所有权是社会主义集体所有制实现的基本法律形式，集体土地收益权则是集体土地所有权的核心权利内容，也是中国法治特色的集中体现。集体土地收益权作为集体土地所有权之要素收益的权利化，攸关成员利益、集体利益、社会利益、公共利益。组建集体土地收益权的理论研究和立法建设，契合了中国特色法治理论形成和中国特色社会主义法治体系建设的应有之义。二是完善集体土地所有权经济价值的法律实现形式。集体土地所有权具有在市场经济中释放和实现资源价值、要素价值、资本价值的内在需求。集体土地收益权实现则是实现上述价值的权利载体。在当代，集体土地要素价值的实现和集体经济的发展仍然是满足农民基本生存权需要与促进
6、农民发展权实现的基本保障。即使在人口流动性较强的现代社会，集体土地收益权实现所具有的基础保障功能，仍然为国家立法政策所认同。在农村公共产品供给和农村收入分配中，如何有效地发挥集体公共产品的科学供给，促进农村收入分配公平的实现，成为实践中的重要命题。以“五保”及农村社会养老保险基金交纳为例，立法鼓励有条件的地方对农村五保供养对象的生活给与一定的补助和改善，所需资金可从农村集体经营等收入中安排参见农村五保供养工作条例第11 条。同样地，国同样地，国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见仍然坚持“集体补助”的原则。在此过程中，集体土地收益权成为集体供给公共产品和收入分配的物质基础。三是弥补国
7、家收入分配调节功能的不足。当前，中国面临着城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大、收入分配秩序不规范、部分群众生活比较困难等重大问题1。对此，国家出台了关于深化收入分配制度改革的若干意见等规范性文件，明确将“收入分配制度”建设作为一项重大任务。事实上，收入分配制度是一项根本性、基础性的制度安排，除国家应承担主要职责外，成员集体及农村集体组织在农村经济发展中同样具备调节收入分配的补充优势。自高级农业生产合作社成立以来，成员集体以工分分配、生活福利、社会救济、养老保险补助等形式，实际承担了集体范围内“二次分配”职责。这是以结果和实质上的公平为目标，有利于弥补国家普遍供给农村公共产品之能力局限，
8、倾斜保护弱势集体成员生存权益。四是助力农民集体意识的提升。受现代社会“物本主义”思潮冲击，农民的集体观念和集体意识有下降趋势，主要表现为对集体利益关注不足、漠视损害集体利益之行为，甚至共同危害集体利益。究其深层次原因，主要在于农村土地承包经营开展后，农民私人利益不断增长而集体收益逐步降低，集体分配收益在农民收入比例中所占比重严重下跌（部分地区甚至消失）。集体意识的沦丧必然影响到农民法治意识、法治水平的提升。殊不知，隐藏在集体利益背后的集体意识是集体所有制在文化方面的基本体现。以集体意识为重要内容的法律文化已深深植根于特定历史和文化之中并体现为与集体土地所有权制度价值相一致2。唯有在普遍的公民信
9、仰中，集体土地收益权制度才能避免形同虚设3，才能激发潜藏在农民心底的集体意识和社会接受度。二、集体土地收益权主体及其利益类型辨识（一）集体土地收益权主体判定依据物权法第39条规定，集体土地所有权主体应当成为集体土地收益权主体（除非法律另有规定）。就传统的民事主体理论而言，其仍然无法直接、全面地用以解释中国集体土地所有权主体制度。在现行政策法律框架下，成员集体在事实上是全体集体成员（不具有明确的人员数量和组织结构）的构成，是规范意义上的集体土地所有权主体，但不具备独立的法律主体地位，其最终利益归属指向全体成员4。为此，我们不能直接将集体土地所有权主体界定为集体土地收益权主体，对集体土地收益权主体
10、的类型化研究也就具有宝贵的理论价值和现实意义。在分类标准上，集体土地收益权主体判定标准包括核心规则和具体规则。其中，核心规则在于物之收益权能与物之所有权之根本归属关系的判定；具体规则是以根本归属关系为基础而建立的“关联性”准则。“财产关联”与“身份关联”是判定集体土地收益权主体“财产关联”指向的是集体土地收益权主体与集体土地所有权收益在利益归属上的应然性关联。依据集体土地所有权而形成的集体土地收益，主要属于一种要素收益权，无论在法律上还是事实上，均应当属于要素所有者的财产权。“身份关联”则是从历史与现实一致的角度，识别集体土地收益权主体与集体土地所有权主体之间的关联关系。详言之，成员集体在集体
11、土地制度变迁中，逐渐成为规范意义上的集体土地所有者。因成员集体在历史变迁中丧失组织形态，立法者逐渐建立了以农村集体经济组织为法定代表者的集体土地所有权行使主体制度。在此过程中，农村集体经济组织成员资格逐渐演变成判定自然人是否具备集体成员身份的主要依据。正是基于该身份性，集体成员理应享有集体土地收益分配权。部分司法实践将土地补偿费分配的请求权人界定为“具有本集体经济组织成员资格的人”（或“农村集体经济组织成员”），恰好证成上述观点参见最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第24条和陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要第1条。以历史和现实观之
12、，在集体范围内可能成为集体土地收益权的主体主要包括农村集体经济组织、村民委员会或村民小组、集体成员、土地合作社等类型。究竟哪些集体范围内的主体属于集体土地收益权主体，则应以“关联性”准则为识别依据，并以收益实现与收益分配的阶段性为标准加以深入考察。在集体土地所有权收益的实现阶段，集体土地所有权收益属于集体土地所有权的“孳息”，依据权属判定规则，理应由成员集体所有。在集体土地所有权收益分配阶段，成员集体和集体成员均有权参与集体土地所有权收益分配，两者都应当成为集体土地收益权主体。至于其他主体，则因其与集体土地所有权主体判定标准存在一定出入，即使偶尔参与集体土地所有权收益分配，也无法反证其集体土地
13、收益权主体身份5。（二）集体土地收益权的类型缕析以主体在集体土地所有权上的权利义务及其获取集体土地所有权收益的正当性依据为标准，可以将成员集体、集体成员各自在集体土地收益权实现中的权利予以类型化5。进言之，成员集体的集体土地收益权是其基于集体土地所有者的身份，在对外法律关系以及集体公共产品供给中所享有的一种收益权。按照该权利实现阶段性特征，可进一步具体划分两大类：一是实现集体土地所有权收益的权利，二是参与集体土地所有权收益分配的权利。前者在根本上由其作为规范意义上集体土地所有权主体的身份决定，是在对外法律关系中的要素分配权；后者则是成员集体承袭集体公共产品供给职能以及促进集体范围内收入分配的公
14、平性，通过参与集体土地所有权收益的分配，进而获得供给集体公共产品和实现收入公平分配的物质来源。集体成员的集体土地收益权，是集体成员基于自身与集体之间的特殊身份关系，实际参与集体土地所有权收益分配的权利。集体土地所有权及其收益属于成员集体的一种特殊的财产权利，集体成员通过参与集体土地所有权的收益分配，进而获得满足自身基本生存权保障所需物质财富。从理论上讲，赋予并实现集体成员的集体土地收益权，符合现代法治社会关于人权保护的理念要求。详言之，集体成员的集体土地收益权主要分解为三项内容：一是参与集体土地所有权相关重大事项决策。因实现集体土地所有权收益、分配集体土地所有权收益均属与成员利益紧密关联的重大
15、事项，以集体成员主导的重大事项决策机制形成，这就需要保障好集体成员的参与权和决策权。二是公平分配集体土地所有权收益。集体成员之间具有平等性，集体成员原则上平等参与并公平分配集体土地所有权收益。三是公平获取集体公共产品。成员之于集体，集体之于成员，均不可分。全体成员在集体内部原则上一律均等。任何成员均有权且公平获取集体公共产品，弱势集体成员还可通过集体收入分配调节功能的实现而获得倾斜性保护。三、集体土地收益权制度供给不足带来的困境权利分配不均是真正造成农民贫困的根源6。尽管农村土地既是农民及其集体最大的资产、资源，也是其收益的重要来源，但集体土地所有权、集体土地收益权等制度的缺失，导致集体所有权收益难以获得法律的直接确认和权威保护。作为集体土地所有权实现的核心内容，集体土地收益权制度的缺失将不可避免地阻滞集体土地收益的有效实现，制约集体经济发展和集体功能的实现，不利于农民财产性收入稳步增长。一是制约农村集体经济发
